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构建水权交易制度的法律思考 苏小炜* 黄明健** 摘要:2000年11 月24 日，浙江省金华地区的东阳市和义乌市签订了有偿转让用 水权的协议，这是我国达成的第一笔水权交易,双方协议约定，由义乌每年支付 500 万元费用向东阳买水。这次交易在全国激起千层浪,给我国的水权市场的形 成起到的推动作用,但是其中的问题也存在不少,如何建立一个完善的水权交易 制度已经成为一个紧迫的课题摆在我们面前。 关键词： 水权制度 交易制度 水权体系 引言 我国是一个水资源地区分布不均,南多北少,相差悬殊,水资源分布与人口、经济 和社会发展布局极不平衡的国家,再加上13 亿的人口,所以我国的人均水资源十 分缺乏。南方汛期水多成灾,北方水少旱魔肆虐。北方黄河、淮河、海河、松辽 河及内陆河5个流域,总人口占全国47%左右,耕地面积占65%以上,ＧＤＰ占全国 的45%,水资源仅占全国水资源总量的19%,人均占有量仅为南方地区的1/3。在 全国600 多座建制市中,有近400座城市缺水,缺水给城市工业生产造成的损失在 1200 亿元以上,深圳市1991 年闹水荒直接经济损失达12 亿元,1993 年又出现涝 灾,直接经济损失达14 亿元。一组组数字触目惊心, 让我们感到水将成为解决新 世纪我国粮食安全、经济发展、社会进步问题的关键。但是由于我国仍普遍采用 粗放型的增长方式和掠夺式的资源开发利用方式,经常以牺牲环境为代价换取眼 前和局部利益，使水资源的处于无秩序开发和浪费的状态。 如何提高现有水资源的利用率，改进水生产力，促进水的最佳利用，是人们能产 生内在节约用水的动机。最直接有效的途径是进行水权改革，建立水权交易市场。 在2001 年3 月12 日召开的中日水资源研讨会开幕式上，水利部副部长敬正书说， 中国政府正在积极筹划改变水的使用权由国家垄断所有的状况，以股份制等形式 拥有并买卖用水权将成为可能。他还表示，中国正在建立新的水资源管理制度， 包括树立 “水市场”的概念。这意味着将水资源作为一种商品，承认水的使用 是有价的，使用权可以进行交易。2000 年11 月24 日，浙江省金华地区的东阳 市和义乌市签订了有偿转让用水权的协议，主要内容是义乌市拿出2 亿元向毗邻 的东阳市购买横锦水库5 千万立方米水资源的永久使用权。这是我国首例跨城市 水权交易，引起了社会的广泛关注。两市政府签订的这笔水权交易协议，开创了 中国水权制度改革的先河，为我国的水权市场的建立提供了良好的示范。 一、水权制度体系 水权包括水资源所有权和水资源使用权，它是指权利人依法对地表水与地下水使 用、受益的权利。实际上水权是由汲水权、引水权、蓄水权、排水权、航运权等 一系列权利组成的权利集合的总称。我国台湾水利法规定，水权是依法对于地面 水或地下水取得或收益的权利，可归团体公司或人民取得；水资源为天然资源， 属于国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响。 不同类型的水权所具有的 性质、效力、功能可能有所差别，甚至相差甚远。 (一) 各国普遍采用的一些典型的水权体系 1. 河岸权体系：它是指土地所有权人根据与其土地相毗邻的河岸自然地享有水 权，一般只针对某一水道内地上的天然水流，且必须在水体所属的流域内。它的 1077 取得是自动的无须人为程序授予，且没有时效限制，不会因权利人的不利用水资 源而丧失，也不会因为利用时间的先后而产生优先权。我国的现行法律主要实行 取水许可证制度，因此对河岸享有所有权、土地承包经营权、“四荒”土地使用 权、国有土地使用权的用水人，取得水权也需通过申请—审批—发证程序。在我 国的现行法中尚未明确规定依河岸权取得水权的制度，这与我国一直未形成完整 的水权制度、水资源所有者用行政手段用水十分普遍的现象有极大的关系。“不 过这几十年来，我国在实物上一直存在着基于河岸权取得水权的事实，并已经形 成了习惯，农村用水排水的纠纷大多据此习惯获得了调解。” 这一体系主要适 用于英格兰以及美国东部一些气候多雨的地区。 2. 优先占用体系：这一体系是按占用水资源的时间先后来确定水权的取得以及 水权之间的优先位序问题，简而言之，即谁先占用水资源者优先取得水权。最早 占用者拥有最高级别的权利，最晚占有者拥有最低级别的权利。它是由于非毗邻 的土地同样需要用水，可是按照河岸权原则却达不到目的，而适用先占用原则的。 它要求水的利用必须是直接的、实际的、有益的，它以继续而有益地用水为存续 条件。它将有益用水的类型限制为矿业用水、灌溉用水、畜牧用水、娱乐用水、 环境用水、回流河道用水，只要有益用水在继续，水权