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关于充分发挥湛江经济技术开发区“政策放大效应”“区域扩大效应”的建议 　　为落实陈书记的批示精神，市委政策研究室组成调研组，就充分发挥湛江经济技术开发区“政策放大效应”“区域扩大效应”的问题，展开了一系列调研，先后听取了开发区领导的意见，并与市直有关单位进行了座谈探讨。现将调研情况报告如下。 　　一、湛江经济技术开发区相关政策和执行情况 　　（一）主要政策权限 　　湛江经济技术开发区是1984年11月29日经国务院批准设立的首批国家级经济技术开发区之一， 2006年6月26日，经国务院批准，湛江经济技术开发区在东海岛扩区10平方公里。其相关政策执行依据是1993年5月广东省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《湛江经济技术开发区条例》（以下简称《条例》）和1997年9月广东省人民政府依据《条例》发布实施《湛江经济技术开发区条例实施细则》（广东省人民政府令[1997第25号］）（以下简称《细则》）。《条例》和《细则》规定了开发区的隶属关系、机构设置、使命任务、管委会职权、优惠待遇和注册与经营，明确了开发区管理委员会代表市政府行使市一级管理权限。 　　2006年3月9日，商务部下发《关于委托湛江经济技术开发区审核管理部分服务贸易领域外商投资企业有关工作的通知》（商资[2006] 23号），湛江经济技术开发区享有七类企业开办审批权（外商投资无船承运企业、外商投资道路运输企业、外商投资印刷企业、外商投资建设工程设计企业、外商投资建筑业企业、外商投资商业企业和外商投资国际货物运输代理企业）。 　　（二）政策执行情况 　　目前，《条例》和《细则》赋予湛江开发区的管理权限除招商项目审批仍享受市一级审批权限外，其余如国土、规划、建设、房地产业、市政建设等方面的审批权都已收归市一级部门管理。从开发区各级所反映的情况看，这些政策的改变已不同程度地影响了开发区的经济发展和社会管理。其主要问题有： 　　1、《条例》和《细则》的相关规定已滞后于形势发展。开发区建区时享有的市一级管理权限，是根据《条例》和《细则》授权获取的。省人大、省政府直接对设在地级市的国家级开发区授权让渡的做法，在全国仅此一例。这充分体现了当时省委、省政府对湛江经济开发区的高度重视。但随着国家税收政策、产业政策的调整，《条例》和《细则》所涉及的相关政策逐渐被弱化或调整。一是从2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》，对行政许可的授权与委托作出了明确规定，《条例》和《细则》的授权是否继续有效，需原立法机关和政策制定机关作出解释界定。二是从2008年1月1日起实施新的《中华人民共和国企业所得税法》后，对经济技术开发区等的区域税收优惠政策已被鼓励引导发展高新技术产业的产业税收优惠政策等替代，开发区企业原减按15％税率缴交所得税和“两减三免”等优惠政策将在5年过渡期后取消，开发区内的非高新技术产业企业的税率减除3%的地方所得税后上升近7个百分点，即非高新技术产业的内外资企业所得税税率统一调整为25％。 　　2、市直有关部门与开发区对相关政策的认知实践不一致。根据《条例》和《细则》，国家级开发区的管理机构是市政府派驻的常设机构，其职权是通过上级政府授权或委托的，被委托人（开发区管委会）行使委托人（市政府及相关部门）委托的职权，其行政行为与效力应视同委托人的作为。但实际运行上，对开发区政策的认识与实践存在不同的理解。一是对开发区行政主体资格的认识与实践。《条例》和《细则》授权开发区市一级行政权限，市政府各相关部门早期也都支持开发区管委会以此主张自己的权利，但由于我市没有出台相应的部门行政权利委托政策，随着形势的发展和《行政许可法》对行政主体的界定，一些部门开始对开发区的行政主体资格提出质疑，逐步收回了开发区管理职能。二是对开发区行政能力的认识与实践。开发区作为经济体制改革先行先试点，其机构设置简单、人员数量有限，且部门职能并不与传统条块呈一一对应关系，在处理一些公共服务项目时，主要采取向社会采购方式解决。市直有的部门则据此认为，开发区在某些管理上是“有权无能”。三是对开发区行政责任的认识与实践。行政权利与责任是对应的法律关系。开发区管委会作为行政权利受托人对其行政行为负有不可推卸的法律责任，但随着行政问责力度的不断加大，作为委托人的市级部分相关部门，担心出问题时责任不清，以收回权利或控制权限的方式来规避委托的责任风险。 　　3、利税分配与政绩评价体制制约开发区的效应扩散。开发区的“窗口”作用，不仅体现在本身是一个招商引资的平台，更重要是体现在它对全市经济发展的牵引作用、产业升级的示范作用、管理模式的渗透作用、招商引资的辐射作用。从区域外看，开发区是湛江吸引生产要素的引力源；从区域内看，开发区则是生产要素向本地辐射配置要素的种子库。显然，开发区的管理体制和政策效应不能用固