论法治视野下信访功能的定位.pdfVIP

云南行政学院学报 2012年第1期 论法治视野下信访功能的定位 杨福忠 (中共河北省委党校政法部，河北石家庄，050061) 摘要：信访在中国成为问题与信访的功能定位有密切关系。国家把信访的功能定位在政治参与和权力监督方面，而公 民更愿意定位在权利救济方面。由于公民对信访功能的定位和国家原初的定位产生了一定偏差，这使得国家在应对以权 利救济为目的的信访问题时，难免带有功利主义的目的。从比较法的角度，信访权更接近于国外宪法所普遍确认的“请 愿权”。就请愿权发展轨迹来看．早期的请愿权兼具政治参与和权利救济的双重功能，之后随着司法救济制度的完善，大 量的私人纠纷主要诉诸司法程序解决，请愿权的权利救济功能逐渐式微甚至消失，今天请愿主要作为一种直接政治参与 的方式而存在。请愿权在现代成熟宪政国家中的发展变迁图景为我们思考信访在我国如何进行功能转换提供了思路。我 国应通过完善司法救济制度逐步把权利救济功能从信访中剥离出来，使信访回到原初的政治参与和权力监督的功能上来。 关键词：信访功能；政治参与；权利救济 中图分类号：D632．8 文献标识码：A 文章编号：167l一068l(2012)Ol—0152一04 作者简介：杨福忠，中共河北省委党校副教授，法学博士。 一、问题的提出 二、信访功能定位：比较法上的观察 近年来，信访问题成为政府和公众关注的焦 信访权并非法律上的术语，在《宪法》、法律 点。从政府层面来讲，信访目前已经成为各级政 和法规当中都没有信访权的概念。但无论官方还 府的一项重要工作，受到前所未有的重视。据笔 是学界都普遍承认公民享有信访权。在官方的文 者统计，自2005年国务院修订并颁布《信访条献中。2005年4月国务院新闻办公室在其发布的 例》以来，中央国家机关先后下发了《关于进一 《2004年中国人权事业的进展》白皮书中指出： “国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建 步加强新时期信访工作的意见》(2007年)、《关 于违反信访工作纪律处分暂行规定》(2008年)等议、申诉、控告和检举权利。”此即我们一般所谓 六个关于信访方面的规范性文件以督促地方做好 的信访权。信访权就其内容而言，乃是来源于现 信访工作。同时，还进行了一系列信访工作的机 行《宪法》第4l条所规定的批评权、建议权、申 诉权、控告权和检举权，故信访权在权利位阶上 制创新：2008年组织开展“全国县(市、区)委 书记大接访活动”、2009年探索推进了联合接访机属于公民基本权利，受宪法保障。 制、20lO年探索推进用群众工作统揽信访工作机 从比较法的角度，信访权的内容更接近于我 制。甚至2011年1月，温家宝总理在国家信访局国民国时的各部宪法性文件以及国外宪法所普遍 直接对话信访群众，以示国家对信访的重视，并 确认的“请愿权”。在宪法理论上，请愿权乃是一 给地方国家机关做出表率。在中央的强力要求和 种公法上的请求权，公民可以就公共政策、环境 示范作用下，地方各级党政机关更是把信访工作 保护、公共安全等事涉特殊群体乃至于公共利益 作为工作重点，尤其每到重大节日期间，信访工 事项向有关国家机关表达意见、提出希望，请求 作往往成为重中之重。为了应付信访，地方政府 国家机关为或不为某种行为。据学者考证，请愿 花费了大量的人力、物力和时间。但总体而言， 作为一种政治行为最早源于ll世纪的英国。当时 地方对信访的治理效果并不明显。相反，目前的 贵族、议会向国