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“土地开发权转移”对中国耕地保护启示 　　 　　美国日益成熟的土地开发权转移制度，既补偿了不可开发土地的拥有者，维护了社会公平，又降低了土地拥有者开发土地的欲望，实现了土地的有效保护。面对中国耕地保护与经济发展之间的矛盾，这不失为一个值得研究借鉴的工具。 　　 　　美国日益重视“土地开发权转移” 　　 　　尽管美国城市土地面积仅占全国土地总面积的3%，但是由于城市发展和城市化的原因，城市土地消费水平的速度远远大于城市人口增长的速度。在1982――1997年的15年里，美国人口增长了17%，但是城市土地利用总量增长了47%；同时，上世纪90年代的耕地开发速度是80年代的两倍，1992～1997年大约有600万英亩的耕地被开发，主要耕地的减少速度比其他耕地的减少速度高出30%。 　　耕地的快速减少，使美国各级政府都认识到土地保护的压力和必要。正是在这样的背景下，土地开发权转移（Transfer of Development Rights，或译“土地开发权转让”，即开发商购买被保护地区的土地开发权，并在非保护区利用购买的土地开发权建设更高或更密的建筑）受到广泛的关注和重视。开发权转移是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，在默认每块土地平等地拥有开发权的前提下，通过将土地开发行为引向更适合土地发展的地区，来推动保护具有高农业价值的土地、环境敏感区和具有战略地位的土地。其核心是将被保护区（一般称之为“发送区”）的土地开发权转移给非保护地区（一般称之为“接受区”）。一旦“发送区”的土地开发权被买走，该地块将永远不能被开发，但土地所有者却可以从开发权转移中获得经济补偿，从而分享土地开发的收益。简单举例说，在没有土地开发权转移政策之前，“发送区”的土地开发密度为1平方公里内可以建造一幢6层的楼，而“接受区”1平方公里可以建造一幢8层的楼。土地开发权转移之后，“发送区”不许再建造建筑，而“接受区”1平方公里之内将可以建造一幢14层的楼或者两幢7层的楼。 　　土地开发权“发送区”和“接受区”有明确的地理范围，前者是土地保护区，应依据环境、生态、文化、农业发展等由政府指派的独立的第三方机构来确定；而后者是被引导的城市发展方向，土地开发的密度和强度因土地开发权的“接受”而变得更高。因而，本质上，土地开发权需要与土地利用功能分区（规划）结合，通过市场机制更好地保护耕地。 　　 　　 土地开发权转移在土地保护中的优势 　　 　　土地开发权转移对中国的基本农田保护政策有很大的现实意义。根据基本农田保护政策，基本农田不能转变土地利用用途，因而也就间接地剥夺了基本农田上农民享受城市化和工业化带来的好处，产生非常严重的社会公平问题。土地开发权转移有可能使耕地保护区内的农民同样享受到城市化和工业化带来的经济好处。 　　土地开发权转移作为管理城市增长的一种工具，可以简单地通过土地划分为开发权转让的“发送区”来实现，将城市发展引向能够最大限度地利用城市基础设施和服务的地区，有助于缓解城市基础设施和服务的压力，保护脆弱和有意义的土地及其质量。它还会提供给开发商显著的经济激励，提升“接受区”发展的机会和城市土地开发收益。开发商能够比基于以前的城市功能分区规划规定的密度更高的密度来开发土地，使土地开发利润更高，有利于“接受区”的发展。此外，土地开发权转移允许“发送区”的土地财产拥有者保持其产权的同时，公平地补偿了其土地潜在开发价值，使他们有权利获得土地不开发的收入（土地开发权转让费）。 　　同单位的土地利用功能分区（与中国的基本农田保护区类似）相比，土地开发权转移具有几个方面的优势： 　　首先，土地开发权转移是一种基于市场机制的土地政策，通过转让、交易将开发权由抽象的“公权”变为了具体的“私权”，因而不依靠行政手段来保护土地，也不会因屈于利益集团和政治需要而迫使土地用途发生变化。土地利用功能分区很有可能受利益集团的左右，而使分区确定的土地利用类型再次发生变化（比如城市周边地区非城市用地转变为城市用地），因而长期来看，土地利用功能分区下的耕地或土地保护目标难以实现；而土地开发权转移通过经济机制减少了土地拥有者寻租行为的经济动力，有助于土地最终实现长期的保护目标。 　　其次，通过土地利用功能分区来保护土地的最大问题之一，是人为或行政地剥夺了土地拥有者从土地开发中获取相应经济回报的可能性，而没有划入农业用途的土地拥有者则可以享受城市化和工业化进程带来的土地升值，这显然损害了社会公平。政府虽然可以通过征税与财政转移的手段进行调节，但无疑成本高、效率低；而利用土地开发权转移制度的市场补偿机制，能形成更加有效、合理的调节，为利益相关者所接受。 　　尽管土地开发成本会增加，但是由于可以提高土地开发密度和强度，如通过容积率的增加、建筑密度的提高等