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“大部门体制”理性分析与实践推进 　　［摘要］大部门体制，是行政管理体制改革的新起点，是政府职能整合和部门整合有机统一的新模式，是降低行政成本，提高政府效能的新模式。我国在推进大部门体制的过程中，还存在一些认识上的问题。要积极稳妥地推进大部门体制，关键是认识上要清醒、理性、准确，并在此基础上审时度势，探索并确立实践推进的主要路径。 　　［关键词］大部门体制；行政管理体制；改革 　　［中图分类号］Ｄ613．12［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2008）12－0026－02 　　 　　一、行政管理体制改革的新起点 　　 　　改革开放以来，我国已进行了五次大的行政管理体制改革。每次改革都适应了生产力发展的阶段性要求，也调整和解决了行政管理体制与生产力发展不相适应的部分矛盾和问题。但是，由于过多地注重政府机构的撤并、人员的精简这些量的调整，忽视了政府职能的切实转变和科学配置等质的变化，一些深层次的矛盾和问题没有被触及或是浅尝辄止，没有从根本上解决。就改革的模式而言，事实上我们选择了“外延式”的模式，其主要特点是：“拆庙赶和尚”，更多的是在机构上兜圈子，在撤并上做文章，试图通过机构的“瘦身”来达到政府“健美”的目标。结果，不仅难以实现政府“健美”，机构“瘦身”也难以持久。相反，改革极易出现反弹，陷入精简―膨胀―再精简―再膨胀的怪圈。 　　正因为如此，我们需要重新审视以往的行政管理体制改革，并在反思中，根据现实的需要作出新的判断选择新的突破口。大部门体制，本质上是政府职能重新配置基础上的政府权力结构的重构，是政府机构与政府职能有机衔接的有效形式。由于其适应市场经济发展内在要求和很大程度上反映现代行政管理趋势的特质，因而在第二次世界大战以后被西方一些国家所接受。20世纪70年代末期，政府改革重塑浪潮在西方风生水起，西方国家更是普遍实行了大部门体制，并且注重在实践中不断进行调整和完善。经验显示：实行大部门体制在增强政府对公众的回应性、提高政府服务质量和绩效水平、摆脱政府面临的种种困境等诸多方面发挥了积极的作用。 ???　毋庸讳言，我国有着与西方国家完全不同的发展经历和国情，在改革中所面临的任务所要解决的问题也有很明显的特殊性，但有一个基本现实必须正视，即我们正在坚定不移地发展社会主义市场经济。这就决定了我们的经济体制、政治体制和社会管理体制只能也必须按照市场经济的要求来进行设计作出取舍，行政管理体制作为政治体制的重要组成部分也概莫能外。 　　不仅如此，推行大部门体制还是按照市场经济的要求，科学界定和全面履行政府职能，解决我国诸多现实矛盾的重要举措。在市场经济条件下，政府必须首先明确解决该管什么和该怎样管的问题。有所为和有所不为是对政府的基本约束，其实二者是相辅相成的，有所不为才能真正有所为，而有所为也要求有所不必为不能为。这就决定了政府的职能、规模和作用都是有限的，职能和作用主要限定在“市场失灵”的社会管理和公共服务领域以及对经济的宏观调控和市场的监管等方面，规模也相应地缩小保持在适度的范围。因而市场经济所要求所需要的政府必然是“有限政府”，包罗万象包打天下的“万能政府”则需要通过改革逐步加以解决。推行大部门体制，有机整合政府职能和机构，将科学定位并切实转变政府职能，在体制外理顺政府与其他社会主体的关系，在体制内理顺层次、部门间的关系，纠正职能交叉、部门重叠、部门林立、政出多门等长期困扰我们的突出问题，破除影响政府效能的体制性障碍，形成适应市场经济的行政管理体制。 　　 　　二、政府职能整合和部门整合有机统一的新模式 　　 　　与按照政府专业管理职能设置政府机构的小部门体制不同，大部门体制是一种全新的政府管理体制。就其内涵而言，大部门体制是基于这样的一种理念和原则确立的，即在政府的部门设置中，将职能相同相近，业务范围趋同的事项相对集中，交由一个部门统一管理。其明显的特点是：着眼于政府职能的综合管理，政府部门趋向“宽职能、少机构”，减少和避免职能交叉、重复设置、政出多门和权限冲突。因此，从根本上说，大部门体制既不是单纯的职能整合，也不是单纯的部门整合，而强调的是职能整合和部门整合的有机统一，其中职能整合始终是二者统一的前提和基础。形象地说，职能整合是大部门体制的“轴心”，而机构整合则要围绕这一“轴心”来展开和进行。 　　一方面，大部门体制模式理顺了政府职能与其载体的关系，凸显了政府职能转变的关键地位。在政府职能与其载体的关系上，政府职能始终处于中心地位，政府机构则是政府职能的承载者。换言之，政府机构的规模、大小、数量、形式以及运作方式等均是由政府职能所要求并决定的。如果本末倒置，政府机构调整合并就成为权力在不同部门间的横向转移，不仅没有多少实际意义，而且极易变为掣肘的力量，妨碍政府职能的有效实施。