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公共管理制度创新价值取向与实践路径 　　【内容摘要】效率与公平是公共管理制度创新的基本价值取向。在我国，无论是“效率优先”还是“更加注重社会公平”，归根到底都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。最广大人民根本利益始终贯穿我国公共管理制度创新全过程。 　　【关 键 词】效率；公平；最广大人民群众利益。 　　【作者简介】马 闯，苏州大学政治与公共管理学院政治学专业博士研究生，郑州大学公共管理学院讲师，主要从事政府理论研究。 　　 　　关于一个社会应该建立什么样的公共管理制度存在着大量言之成理的观点，最重要的一条就是基于价值所做的决定：什么样的价值应当成为制度的基础，也就是说，有什么样的价值理念就会有什么样的制度安排。因此，对价值的关注极为重要，对于设计创新一套行之有效的公共管理制度具有举足轻重的意义。 　　效率与公平是人类社会发展的永恒话题，是公共管理的基本价值取向，是公共管理价值体系的重要内容。一直以来，学界对效率与公平关系有两种看法：一是公平与效率的对立，即人们须在效率与公平两个基本价值之间进行取舍抉择，由此就形成三种主要论说：效率优先论、公平优先论和公平与效率最优交替论[1]。二是公平与效率的统一，即效率是公平的基础，公平是效率的保证[2]。 　　在公共管理发展历程中，效率与公平的争论从来都没有停止过，效率与公平从来都是交叉存在的，只是在一定阶段有所侧重而已。当把它们“置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中”[3]，亦即从最广大人民根本利益这一核心价值出发，才能更深刻理解公平与效率的关系，准确把握我国公共管理制度创新的实践路径。 　　 　　一、效率维度的公共管理制度 　　创新实践 　　 　　在公共管理研究中，对效率的推崇由来已久。传统公共行政学派着重从制度、官僚体制的构架研究方面、从人和组织的行为对效率的影响上寻求提高效率的途径，它们“被关于效率和经济价值所支配”，至于其他的价值“诸如公平正义、代表性和参与等等，不是被剔除出议程，就是被视为迈向高产之路的绊脚石”[4]。20???纪70年代开始，效率价值被进一步强化，新公共管理学派尝试将市场机制和私人部门管理经验引入到公共部门，强调公共部门与私营部门一样以提高效率为核心。在效率至上的导向下，理性官僚制、有限政府、有效政府、以市场为基础的公共管理（Market-based Public Management）、企业化政府等概念产生并被应用于公共管理制度创新实践。 　　20世纪90年代，市场化、全球化日益明显的趋势对我国的公共管理带来了巨大冲击和挑战；西方国家“新公共管理运动”的理论与实践经验被大量引入中国。在此背景下，我国政府及公共部门提出“效率优先兼顾公平”，纷纷开展“缩减编制”“一站式服务”“机构精简”“后勤社会化”等改革措施，这些改革措施对于推动我国公共管理制度创新具有极为重要的意义。具体而言，主要表现为以下方面：（1）审批制度创新。简化审批手续，缩短行政许可审批周期，大幅度地取消行政审批事项，积极改善公共服务态度，提高办事效率。（2）责任制度创新。厘清各政府部门职能，界定各种权力运行的范围，强化行政责任，实行各种形式的承诺制度和问责制度，避免出现相互推诿和踢皮球现象而影响行政效率。（3）急事急办制度创新。对一些政府公共服务方面的紧急事务，打破正常的行政程序，全天候处理，极大改变了办事拖拉的不良作风。（4）应急管理制度创新。各地制定应对各种突发事件的预案和措施，有效降低突发事件给公民带来的损失和风险，大大提高突发事件处置效率。（5）公共财政制度创新。加强对政府以及公共部门的预算约束和审计监督，有效地降低公共部门的行政成本，提高了财政支出效率，节约了财政资金，也提高了财政保障水平。（6）公用事业制度创新。通过分权化、市场化、民营化等手段，提高了公用事业的效率与效益[5]，也改进了公用事业的管理理念和服务质量。（7）公共部门人力资源管理制度创新。加强人力资源管理的知识化、科学化和信息化建设，重视人力资本投资，完善人力资源管理激励机制，优化配置人力资源，提高公共部门的运作和管理水平。 　　 　　二、公平维度的公共管理制度 　　创新实践 　　 　　现代公共管理研究中，公平价值受到越来越多关注。新公共行政学派发展了社会公平理论，认为经济和效率不是公共行政的核心价值，核心价值是社会公平；主张应将“效率至上”转为“公平至上”，强调顾客导向，并以此作为公共行政组织存在和发展的前提。此后的新公共服务理论主张，“政府有责任确保……解决方案完全符合公平和公平的规范，确保公共利益居于主导地位”，而不只是重视生产率。新公共服务理论试图在扬弃新公共管理理论的基础上提出并构建一种更加关注民主、公平价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公