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公共财政视野下公共服务乏力及对策探析 　　[摘要]公共服务精神是2l世纪行政领导的本质，公共服务职能更应成为政府行政的重中之重。在构建社会主义和谐社会的进程中，政府应该以新公共服务理念为指导，突出强化公民最为关心的基本公共服务供给，实现从发展型政府向服务型政府的过渡。文章探析了在政府转型过程中的公共服务乏力现象，关注点在于财政支出比例、央地关系和区域均衡等三对矛盾，并提出了相应的财政对策以确保公共服务的有力、公平。 　　[关键词]公共服务；公共财政；地方政府财政收支 　　[作者简介]龚明明，四川大学公共管理学院硕士研究生，四川成都610064 　　[中图分类号]F8 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1672―2728{2007)02―0028―03 　　 　　一、公共服务和公共财政的相关理论基础 　　 　　1．新公共服务行政观。上世纪八九十年代，伴随着重塑政府运动的兴起和发展，以企业家政府理论为代表的新公共管理(NPM)主义风靡各国的公共行政理论界和实务界。这一思潮实质上是在强调效率、效能和市场导向。作为对该思潮的反思和批判，美国著名行政学家登哈特提出了全新的行政观――新公共服务论。它是指公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一整套理念。该思想的基本观点在于： 　　(1)政府的职能在于服务，而非掌舵。过去的政府总是试图成为时代的策划者和带头人；而现今的政府需要基于公民权和公共精神，提供问题解决的办法和基本服务。 　　(2)重视人，而不仅仅是生产效率。公务员和公共机构应该善待公民，更多地关注公民长远的、基本的需要和利益。 　　(3)公民权比企业家精神更为重要。政府的责任是多元的，保障公民的基本权利和社区的和谐也是应有之义。 　　可以看到，新公共服务论的关注点落实到了公民权和公民社会以及“以人为本”。今天中国的发展模式是以科学发展观为统领，推动全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会。相应地，政府的任务与目标应该是以规范化与服务为导向，强化执行力，改进公共服务，着力解决就业、就学、就医、社会保障、社会治安和环境保护等人民群众普遍关心的、最基本的问题，以塑造政府的公信力。 　　2．公共财政内涵及管理制度。从经济学角度讲，公共财政活动是政府用一定的方式获取资源、筹集收入，并按社会的公共需要来支配、使用这部分占有的资源，是社会经济资源配置和再配置的活动或过程。其核心在于“公共性”，这也就决定了它的四大内涵特征： 　　(1)弥补市场失效的财政。所谓的市场失效是某些服务无法通过市场来提供，而需要借助政府的公权力来强制弥补。包括人们活动的外部效应(外溢性)、社会的分配不公、基本公共产品与服务的提供等等。 　　(2)公平的财政。这里的“公平”是指一视同仁地对待每一个公民和市场主体，从而保证一国范围内所有的国民平等地享有基本的公共产品与服务，也实现市场主体拥有一个平等的竞争环境。 　　(3)非营利性的财政。从根本上讲，政府活动的出发点不在于获取经济收益，而在于行使由每一个公民所让渡出来的公权力。 　　(4)法制的财政。市场经济条件下的公共财政运作与每一个公民、法人和其他组织有着极为密切、频繁的联系，这样的公权力行使更需要置于法律法规的约束和监督下。 　　我国现行的财政管理体制是1994年确定的分税制，它对我国的经济建设起到了不可忽视的作用，保证了国家能够集中财力搞好最重要的经济建设项目，也强化了中央对地方财政收支的控制与监督。另一方面，自1995年逐步建立起来的转移支付制度对调整辖区效益外溢问题、平衡地区财政利益和保证中央政府的核心地位都起着积极的作用。同时，也应该看到，财政收入的向上集中使得地方政府事权与财权不对称，从而导致公共服务乏力；区域财政收支的不平衡更导致了东、中、西部基础公共服务的不均等。这样的横纵两对矛盾成为建设和谐社会亟待解决的问题。 　　 　　二、政府公共服务乏力现象及原因 　　 　　1．地方政府行政观尚未完全转变，政府越位和缺位并存。在过去“效率优先、兼顾公平”的指导思想下，各地政府普遍形成了以GDP的绝对增长量为中心的政绩观。由此，经济增长量是硬指标，基本的公共服务供给却是软指标。政府出于区域利益考虑，管了一些不该管的事情。例如，财政尚未退出盈利性领域，继续实行企业亏损补贴和价格补贴等，这就是所谓的“政府越位”。我们看看当前的财政支出比例，就会发现直接用于企业的各项支出、促进经济发展的各项支出和政府本身支出占了很大份额，一些基本公共服务开支如基础教育、社会保障、福利、医疗卫生等反而份额较小。以2004年为例，经济建设性支出占到了整个中央财政支出的27．8％，处于第一位。社会文教费在整个财政支出所占比例自1992年以来14年问一直徘徊在26％～28％之间。一方面，