土地征用中保护农民利益法律思考.docVIP

土地征用中保护农民利益法律思考 　　［摘 要］ 随着经济发展，越来越多的农村土地包括耕地被大面积地征用，从而出现了失地农民。农民本来就是社会的弱势群体，在土地征用中更需要保护他们的权益。因此，笔者对在城市化进程和经济发展过程中失地农民利益受损的原因以及如何保护其应有利益提出一些看法。 　　［关键字］ 失地农民 土地征用 权益保护 　　 　　土地是农民最为基本的生产资料，一旦被国家征用即意味他们将失去土地的承包经营权，也就丧失了其拥有的基本社会生活保障。随着城市化速度的加快，造桥筑路和工业用地等需征用越来越多的农村土地，许多因此而失去耕地的农民被迫进城打工。这些农民工有的成了地道的无产阶级，“嗷嗷万族中，惟农最苦辛”的局面在一定程度上依然存在。浙西南市级域区丽水市，尚是一个正在工业化起步的地区，经济底子薄，农业人口远多，农民人均年收入也相对较低。随着工业化的推进特别是经过2000年撤地设市，大量移民入迁，被征用的土地愈来愈多，人均耕地面积迅速下降，现已经不足一亩。就以该市的S县来说，修建高速公路的田地以每亩两三千元左右的价格被征用（诚然，这是经济建设与发展的需要，不能被“但留一寸地，留于子孙耕”的保守思想所左右来，因为集体利益必须让位于国家公益事业），以货币形态存在的土地征用款通常一次性付给农民手中，失去土地的农民得到的也就是两、三千元每亩地，没有相应的长期性的补偿政策来保障他们的利益，因此为数不少的无业农民日后的生活保障在不久的将来可能成为一个必须面对的社会问题。笔者认为，失地农民在城市化进程与经济建设中利益受损主要基于以下三点原因： 　　第一，耕地的产权主体不到位。在土地征用的过程中，直接下发于村民的土地征用费，基本上只包括了地上附着物补偿费、青苗补偿费以及小部分劳动安置费。这些为数不多的补偿费已经成为一些农民生存的依靠，这是一个必须引起广泛关注的问题。在土地征用过程中，农民利益得不到有力保护，主要问题在于现行法律对农民利益的保护不够。《宪法》第十条明文规定：“农村和城市郊区的土地除了由??律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”因此，理论上我国农民集体拥有除了国家所有以外的所有土地所有权。然而，农民集体对土地的所有权仅仅是一种有限的所有权，并非是完全有所有权。这一点在《宪法》中也有所体现。《宪法》规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”《城市房地产管理法》第八条也这样规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”这就说明了法律对农民的土地享有的权利设立了限制条款，农民或者是农民集体对自己拥有的土地使用权是无权自主转让的。这种产权主体的不到位，产权关系的模糊不清，导致了政府在征用土地时，征用一方（政府）和被征用一方（农民）的地位不对等。由于谈判主体不平等，政府永远是土地的管理者，因此政府往往凌驾于农民之上，作为权利主体的农民反而成了管理对象。因此，政府在征地过程中，无论是否是为了公共利益，要不要征，征多少，出什么价，农民都只能被动接受，没有讨价还价的余地，强行执行的情况也屡见不鲜。于是，农民的利益终于受损了。 　　第二，征用耕地的最低保护价缺失。《土地管理法》第四十条规定了征地费用：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费，以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附属物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定集纳新菜地开发建设基金，按照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这一规定实质上是限制了土地价格，这种只限定最高价却不制定最低保护价的做法，带有明显的计划经济色彩，仅仅是站在保护国家利益的角度，而较少地顾及到对失去土地农民权益的保护，以致于在实践中国家征用农村集体土地的征用费大大低于土地二级市场的出让价格即政府转手拍卖土地的价格。因此，有