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水权运营及水事法律体系的构建 　　[摘要]水权运营是一个全新概念，水事法律体系与水权运营紧密关联。现有《水法》必须修改，应逐步制定完善的综合性的水法即《水资源法》，以其为核心，修改与现有《水法》配套的相关法律法规，同时陆续制定与《水资源法》配套的其它法律法规，还包括对《水资源法》配套的规章制度的修改与完善，构建符合社会经济发展与水资源可持续发展需要的水事法律体系。 　　[关键词]水权运营；水法；水资源法；水事法律体系 　　[作者简介]姚金海，湖南民族职业学院经济管理系副教授，法学硕士，湖南岳阳414000 　　[中图分类号]DF466　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2010)08－0113－04 　　 　　水权运营是一个全新的概念，水权运营概念并非是从一般意义上讨论的水权交易和水权贸易概念。水权运营实质上是水权制度运行，是通过政府法律政策等引导，主要运用政府调控与市场配置手段，对水资源开发、利用、治理、管理和保护各环节的制度机制运作经营的过程，是水权运营主体对水资源的产业化经营活动，是水资源所有权和使用权的具体运作经营过程，主要包括产权、运营和监管三个方面的有机结合。所谓水法，指调整水的管理、开发、利用、保护、治理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，一般包括水权、水的规划、使用和保护、水工程建设与管理、防汛及防治其他水害、水事纠纷的处理、水管理机构的设置及职责等方面的内容。水事法律体系应集水资源开发、利用、治理、管理与保护的各种制度安排为一体，以《水法》(《水资源法》)为核心，水资源相关的其他法律法规如《水污染防治法》《水土保持法》《水利法》等相配套的水事法律法规所构成。由此可知，水权运营与水事法律体系是非常紧密的不可分割的关系。水权运营的研究与实践，客观上要求对现有的一系列与水资源相关的法律法规的修改和相关法律法规的制定及完善，包括修改和完善与《水资源法》配套的规章制度。构建此体系是一个紧迫而艰巨的任务，这是适应我国水资源新形势发展的客观要求。 　　 　　一、《水法》的修改 　　 　　(一)1988年的《水法》。新中国第一部《水法》于1988年第六届全国人大常委会第二十四次会议审议通过，并于同年7月1日起施行。这部法律的实施对规范水资源的开发利用、保护水资源、防治水害、促进水利事业的发展，发挥了积极作用。但不可否认的是，在中国日益严峻的水资源形势下，这部法律在立法宗旨、法律定位、立法理念等方面还存在各种问题，导致了法律制度设计方面的严重缺陷，法律实施后没有能够遏制水资源问题进一步恶化的趋势。 　　存在的主要问题是：第一，在立法宗旨上，水资源开发利用与水资源保护相互脱离，部门立法观念严重，缺乏统筹考虑、协调发展、综合平衡的观念，特别是没有从系统化角度考虑水资源开发、利用、治理、管理与保护的整体问题。在立法中关于水资源开发利用存在明显的重开源轻节流、重开发轻保护、重经济效益轻环境效益的问题。这种立法指导思想下所建立的制度在一定程度上导致了许多地方水资源的枯竭、污染严重、生态环境被破坏。第二，在制度设计上，对水资源各种功能缺乏综合考量与谋划，缺乏应对现实严峻水资源形势的有效措施与方法。缺少许多重要的管理制度，如节约用水、计划用水、水资源分配与交易、水资源保护、水资源污染防治等制度都没有相应规定。制度的缺失必然导致水资源浪费严重、水资源污染与水资源利用率低等一系列问题。第三，在管理体制上，对水资源的自然属性和自然规律缺乏认识，不注重水资源的自然流动性与流域生态的整体平衡性，简单地按行政区划或部门管理的思路确立水资源管理体制。重区域管理轻流域管理，管理体制不顺，统分管理不明确，造成部门分割、地区分割、城乡分割等，影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥。第四，在指导思想上，计划经济的色彩浓厚，缺乏对水资源价值、水资源分配与交易、水资源市场等市场经济要素及体制机制的认识，更进一步加剧了水资源不合理利用与水资源污染等问题的产生。第五，在立法技术上，对法律规范的严谨性认识不足，缺乏完整的逻辑结构。特别是许多条文设计过于原则性与粗放，缺乏具体可操作性的条款，导致执法过程难以适应，更进一步加剧水资源问题的恶化。 　　 　　(二)2002年的《水法》 　　正因如此，第九届全国人大常委会经过多次立法论证，历经四次审议，在第二十九次会议上即2002年8月29日审议通过了《中华人民共和国水法(修正案)》(以下简称新《水法》)，于2002年10月1日起施行。客观上说，新《水法》与原《水法》相比，已有了许多重大的变化。第一，在水资源权属方面，借鉴国外的先进立法经验，实行单一的水资源国家所有制，确立了水资源所有权与使用权的分离原则。第二，在用水许可与有偿使用方面，确立了取水权概念，建立了水资源有偿使用制