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行政专员――人民“钦差大臣”
行政专员――人民的“钦差大臣”
英国的议会行政专员,独立开展活动,监督政府机关及其工作人员的行政行为,防止其不良行为侵害公民的正当权益,对受政府活动侵害的公民提供必要的补偿。这种监督形式对我国人大代表如何更好地发挥监督作用,提供了借鉴。
英国议会行政专员不隶属于行政机关系统,但有权对行政机关的行为进行监督。在监督行政机关依法行政方面,英国议会行政专员既不同于行政机关内部采取的行政复议制度,也不同于由司法机关施行的司法审查制度,更不是议会本身对行政机关所进行的监督,它是一种由议会产生的,并独立开展活动、独特的行政监督制度。虽然行政专员在处理申诉案件时只能提出不具有法律约束力的建议,但是,这种监督形式却能比较好地为行政机关所接受,达到了维护法治原则及保障公民权利与自由的目的。
一个事件与一个机构的诞生
英国的议会行政专员是依据1967年的议会行政专员法设置的。建立议会行政专员的原因与五十年代引起社会广泛关注的克里切尔高地事件(Crichel Down affaire)有关。
1937年,英国航空部依据当时的紧急权力法强行征购了多塞特郡的克里切尔高地,供空军训练用。当时与该地所有人约定,待将来空军不再需要时,由土地所有人赎回该块土地。二战结束后,这块土地未归还土地所有人,而将其收归国有,移交给农业部管理。当时,原土地所有人已去世,其女儿和女婿马顿(Marten)夫妇请求赎回土地。农业部拒绝该项要求,把这块土地卖给政府地产管理局,管理局又出租给另一农户经营。
马顿夫妇进行了一系列抗议和呼吁,谴责行政机关的行为超越了他们的职权范围。农业部聘请皇家大律师克拉克调查这个案件,大律师的调查报告对农业部官员提出严厉批评,并在议会引起辩论,结果导致农业部长引咎辞职。报告又指出,做出不能归还土地决定的公务员本人并没有过错,而是公务员所依据的法律存在缺陷。因为根据英国法律规定,原来的土地赎回约定由于契约当事人一方死亡而不再有效,原土地所有者女儿、女婿与当时的契约无关,农业部有权对土地自行处理。这样,原??地所有者女儿、女婿的要求就不能通过法律手段得到公正处理。
该土地案件引出这样一个问题:在政府行政活动中,存在着大量公民与政府的纠纷,而解决这些纠纷,通常并没有正式的法定程序可依,对于这类纠纷,应该通过什么途径来解决。为了解决这一问题,牛津大学比较法学教授F.H.劳森等人研究了北欧国家的议会监察专员(ombudsman)制度,并考虑了这一制度对英国的可取之处。在劳森教授的发起下,国际律师协会英国分会向保守党麦克米伦政府提出设置议会行政专员的建议。
1964年大选时,工党在竞选宣言中写道:“工党决心使国家的全部行政具有人性,而建立新的机构――议会行政专员,赋予他调查和揭露对公民有影响的政府滥用权力的活动之权。”1967年,受工党控制的下院通过了任命议会行政专员的立法。根据此法,英国设立了议会行政专员。
超越行政和司法局限的“钦差大臣”
议会行政专员的职责是,监督政府机关及其工作人员,保证他们的行政行为合法、合理,防止其不良行为侵害公民的正当权益,保证对受到政府活动侵害的公民提供必要的补偿。下院在讨论1967年《议会行政专员法》时,一位议员指出不良行为应该理解为偏见、疏忽、大意、迟延、不称职、无能、刚愎、卑鄙、专横及其他,而且没有界定其他的具体范围。所以,任何不公平、不合理以及压迫性的行为或不作为都包括在不良行为的范围之内,例如,不能对当事人提出的问题做出正确的回答,提出错误的建议,做出错误决定以后未能有效地补救等。
行政专员的监察对象包括国防部、内政部、贸易和工业部、交通部、税务局和海关总署、农业和食品研究理事会等100个政府部门和公共事务部门及其该部门的所有大臣和政府官员。英国女王有权根据需要增减行政专员的监察对象。地方政府、教育部门、完全按商业方式运作的公司或团体不在行政专员的监察范围之内。如果该案件属于法院或行政裁决所的管辖范围,行政专员不得进行调查。但是,行政专员认为在某种情况下法院或行政裁判所审理该案件不合理时,尽管法院对该案件有管辖权,行政专员可对这个案件进行调查。事实上,行政专员与法院之间在管辖权上并没有绝对的界限,行政专员对自己管辖权的范围有自由裁量的余地。
所以,为了保证行政专员免受政府的蓄意攻击和武断解职,排除干扰,独立地开展工作,在免职方面做出严格规定,与高等法院法官和总审计长相同,由议会两院提出建议,女王签署。现有行政专员1名,副行政专员3名。行政专员由首相提名,女王任命,终身任职直至65岁退休。
由于前三任行政专员都曾是政府的高级文官,人们担心他们会在调查中“官官相护”,有失客观公正。自1979年以来,在任命新
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