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行政分权下的政府间纵向权力配置 　　[摘 要]改革开放30年来我国中央与地方关系几经调整，在取得成绩的同时也存在一些问题，其中财权与事权的统一性问题以及集权与分权的平衡性问题成为困扰我国中央与地方政府间纵向权力配置的关键性问题。为了使我国中央与地方政府行政分权改革走向规范化，克服权力不断收放的怪圈，我国的行政体制改革必须进一步健全相应的法律制度，重构集权与分权的治理模式。 　　[关键词]改革开放；行政分权；中央与地方 　　[中图分类号]D631.12[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2008)07-0027-03 　　 　　从1978年我国实行改革开放政策至今已经30年了，回顾30年来中央与地方关系的演变历程，深刻总结其经验教训，对进一步深化我国行政体制改革，对中央与地方纵向权力的合理配置乃至最终实现二者关系的平衡都不无裨益。 　　 　　一、改革开放以来我国中央与地方行政关系回顾 　　 　　改革开放30年来，为了适应社会发展的需要，我国“中央与地方关系的调整从传统体制下的行政性分权逐渐朝行政性分权和经济性分权相结合的方向发展，调动了地方政府的积极性和创造性，极大地解放了地方生产力”[1]，分权改革在起到积极作用的同时，也引发了一系列问题。因此，有必要对我国中央与地方关系的历史与现状进行梳理以便更好地在集权与分权二者间寻求重组与平衡。权力配置问题是中央与地方关系的核心问题，权力涵盖的范围很广，包括财权、事权、产权、人事权、行政区划调整权、立法权等等，其中财权由于其自身性质成为决定中央与地方关系各项权力中最重要的权力之一。“改革开放以来，我国中央与地方关系的最大变化，表现为中央与地方经济关系的变化。经济体制改革每向前跨进一步，都使中央和地方的关系呈现出新的发展态势，并打上受经济体制改革影响的烙印。”[2]因此本文将以中央与地方财政体制改革为主线，对中央与地方财权、事权以及立法权等方面权力配置上的变动来分析二者间的关系变化。一般而言，改革开放至今我国中央与地方经济关系的调整主要可以分为两个阶段： 　　(一)改革初期的中央与地方政府行政关系(1978～1992年) ???　这一时期政府间纵向财政关系经历了三种形式的演变。“一是划分收支、分级包干的中央与地方‘分灶吃饭’体制；二是实行初具分税制财政特征的‘划分税种、核定收支、分级包干’的预算管理体制；三是财政包干的预算管理体制和分税包干的体制试点。”[3]放权让利成为这一时期中央与地方关系改革的基本思路和特点。财权分配上，改变了过去财政统一集中的模式，着重向地方财政让利，财权开始在纵向政府间分布，通过这一阶段中央权力的下放，一定程度上扩大了地方尤其是省市级地方政府的财权，从而使得地方政府的财力较之以前获得了很大提高；事权方面，扩大了包括计划管理权、固定资产投资权、外贸外汇管理权、物价管理权、物资分配权、工资调整权等权力在内的事权范围。将原先由中央管理的大部分企业交给地方管理，同时，扩大了企业的自主权以及大中城市的管理权；立法权方面，1982年通过的新宪法中，改革过去的一级立法体制为两级立法体制，从而扩大了省、自治区、直辖市国家权力机关的立法权。以上分权改革措施有利于地方根据地方特点处理地方事务，调动了地方的主动性和积极性，又便于中央从宏观上进行政策调控，缓解了中央的各项工作压力。 　　(二)体制转型中的中央与地方行政关系(1992年至今) 　　党的十四大把建立社会主义市场经济体制确立为经济体制改革的目标，提出“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”，提出“合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性”，提出“理顺国家与地方的分配关系、逐步实行利税分流和分税制等”。十四届三中全会提出建立现代企业制度，建立健全宏观调控体系，初步建立适应社会主义市场经济的法律体系。1994年的分税制改革，用分税制取代之前各地原有的财政体制，既符合市场经济原则又与国际上通行的公共财政理论相一致。与此同时，这一时期通过对中央与地方经济管理权限的调整，强化了中央政府的金融宏观调控权和货币政策决定权，从政策和制度设计上强化了中央政府的宏观决策权。“政治体系在原有计划经济体制下，是通过对经济体系全面控制来实行其功能，通过对物质资源和非物质资源的直接管理和分配来实行调控。在市场经济模式下必然逐步转向主要对非物质资源的管理，如权力配置、规范制定、制度安排、秩序保障等。可以说，从对物质资源的直接管理到非直接管理，从以管理物质资源为主到管理非物质资源为主，是政治体系在市场经济条件下发生的重要变革。中央与地方关系作为整个政治体系中的一个子系统，也必然要发生适应性变化。”[4]由此，我国中央与地方政府间纵向关系从“