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论中国保税区的转型之路 　　摘要：中国的保税区在推动对外开放的进程中发挥了重要的作用，为改革开放积累了丰富的经验。但是随着中国加入WTO，保税区的政策优势也在逐步降低；加上中国国情的影响，保税区在新形式下也面临着一系列的问题，转型势在必行。 　　关键词：保税区；转型 　　中图分类号：F82文献标识码：Ａ文章编号：1003-949X(2008)-10-0041-02 　　 　　保税，即指在特定区域内的货物暂时不缴纳进出口关税，当货物转运或经过加工后运离该区域时视为进出口，缴纳进出口关税。保税区即在国境内划出的一块区域，该区域被视为境内关外，实行免征、免税、保税政策，境外进入保税区的货物处于类似自由的状态。在保税区内设立的中外企业可以从事现代服务业和加工制造业的生产和经营。 　　 　　一、保税区面临的主要问题 　　 　　1.保税区取得的成绩带有权力经济色彩 　　中国保税区优惠政策的主要对象是外资企业，对中资企业优惠的程度要比外资企业小，在不同地区的保税区间也不统一，实际上，以减免税和降低土地使用费为最常用的手段，因此，地方政府争先恐后地争取设立保税区，以此向中央要优惠政策即行政赋权：项目批准权、税收优惠权、外汇额度使用权和干部的安置权。而国家并未制定统一的税收优惠政策，暂且执行属地原则，造成了全国保税区税收优惠政策的不统一。 　　2.保税区与港区各自为政 　　我国的保税区虽然大部分都分布在港口城市，但是保税与港口在产业规划、产业布局、功能设计上各自为阵，没有发挥联合优势。在规划上没有充分考虑保税区特殊功能的延伸，布局上没有构筑航、港、区一体化的快速通道，导致：国际贸易功能与口岸增值能力没有得到有效的发挥；区港之间重复投资，造成资源浪费，传统的运作方式造成了资源流失；口岸通关速度慢，港口费率高，营运效率低，企业物流成本持续攀升；信息系统互为分离。 　　3.法律环境不完备，保税区的相关法规滞后 　　我国目前仍然缺乏一部完善的法律，现行的《保税区海关监管办法》没有配套的实施细则，在实施过程中，保税区海关对企业的监管很大程度上只能比???区外加工贸易企业的监管办法，致使保税区的优势无从得到体现；上海外高桥保税区虽有地方立法，但只限于行政管理的框架。在保税物流管理细则、监管办法以及与之相配套的海关、国检、税务、外汇、交通等方面还没有形成完备的法律体系，难以适应保税物流这一复合型产业的营运需求。 　　4.管理体制不协调 　　保税区内的职能部门有海关、国检、税务、外汇、工商、公安等机构是各自主管部门的派出机构，在运行过程中，往往从本部门利益出发，造成国家给予保税区的政策，不仅没有用足，而且被截流分割。目前中国海关总署对其辖下的保税区并没有在管理实施中真正做到一线放开，二线管住，而是把保税区当作一个规模巨大的保税仓库，实际上是以管理保税仓库的办法来管理保税区；商务部把保税区企业视作境外企业,但保税区贸易企业没有进口经营权，无法开展国际贸易。国家税务总局规定, 国内的货物经过保税区出口, 需要实际离境,才能给予退税，因此，企业为退税不得不采用出国一日游，付出巨大的成本和效率的代价。种种情况说明职能部门对发展保税区经济在管理体制上缺乏深入的研究与实践，整体营运不协调。 　　5.政策优势在弱化 　　按照中国入世承诺，进口关税水平将大幅降低、非贸易壁垒如许可证和配额也将逐步取消，对外国投资者实行国民待遇。保税区内的一些地方优惠政策，比如地方税收返还、企业开涉外账户以及保留现汇的周转使用等，对于这些政策中违反世界贸易组织基本原则的，我国政府也会逐步将其取消。因此保税区这种区域性的优惠政策将被弱化不再具有特殊性，因此必须寻找新的发展方向。 　　 　　二、保税区转型的思路 　　 　　1．无论是自由贸易区还是出口加工区，都有自身的运作模式，这种模式就是所谓的型。在决定向哪种模式转变时，必须清楚地说明其具体内容、设立目的和赖以建立的背景，否则便难以明确转型的方向。 　　2．自由贸易区、出口加工区在国外运行的实际情况与发展前景不尽相同。国外自由贸易区和出口加工区的发展历程比较长，在不同的时期和不同的条件下，其经济绩效不尽相同。运作良好、前景光明的模式值得我们借鉴；绩效较差、前景暗淡的模式也为我们提供了某一方面的教训。 　　3．在中国渐进式经济改革中，曾经引进了不少国外的成功模式，然而效果并不理想，这是制度变迁中经常出现的问题。在制度变迁过程中，目标模式往往收到既有模式和环境的作用，从而影响目标模式的形成机制和执行机制，导致目标模式的夭折。中国保税区目标模式的设立，不仅要考虑到制度移植中非正式制度因素的影响，同时还有考虑到目标模式与国家经济发展的适应性。因此，不能照抄国外的经验，而要将这些成功的模式作为参考，同时结合本