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公职人员信息报告制度的理论基础：一种复合性理论框架-法律 公职人员信息报告制度的理论基础：一种复合性理论框架 李媛媛* 内容摘要：公职人员信息报告制度具有深厚的理论基础。然而长期以来，我国学界始终将公职人员信息报告制度定位为一项“终端反腐”机制，对工具性价值的关注埋没了更为丰富的理论支撑，也使其在实践运用中处处受限。应当构建一种复合性的理论框架，以防止利益冲突理论为核心，以委托—代理理论为制度根源、以工具性为外在目标、以伦理性为内在追求、以治理性为终极价值、以激励理论为平衡策略，为公职人员信息报告制度作用的发挥提供更为有效的支持和指导。 关键词 ：公职人员信息报告 防止利益冲突理论 委托—代理理论 政府伦理理论 公职人员信息报告制度通常也被理解为“官员财产申报公开”制度，是现代国家中腐败治理的一项重要制度系统。在国内现有的研究中，通常认为该项制度系统的理论基础是通过官员财产申报和公开，建构一种“终端反腐”机制。这种理论基础在本质上强调的是该制度在发现、惩治腐败个案层面的作用。然而，从国际经验来看，作为一项重要的腐败治理制度系统，公职人员信息报告制度的功能远远超出工具性的腐败惩治的范围，而具有在公共权力运行过程中探知、防止利益冲突，从而在宏观上抑制、预防腐败的功能。因而，如何全面认知公职人员信息报告制度的理论基础和制度逻辑，构建一种更为合理的制度建构理论基础，对完善我国正在进行中的公职人员信息报告制度系统具有重要现实意义。 一、公职人员信息报告的理论基础：一个简要综述 公职人员信息报告制度并不仅仅只是一项策略性的反腐机制，该制度的建立具有深厚的理论根基，主要包括：委托—代理理论、政府伦理理论、治理理论和防止利益冲突理论。为了全面认知这一制度的理论地图，有必要先对该制度主要理论基础进行分析。 （一）委托代理理论 人民主权是现代大多数国家统治正当化的思想根基。国家最高权力存在于人民之中，政府官员的一切权力都从这个最高权力中派生出来。〔1 〕由人民委托经选举产生的议会和其他政府机关负责对国家具体事务的处理，形成国家管理权上的委托—代理关系。〔2 〕由于政府的真正职能需要通过具体的部门和官员来负责执行，因此官员就成为广大民众的公共权力的终极代理者——公共权力被多层委托给具体的官员，由其负责公共权力的执行。然而，人民与政府及其公职人员之间的委托—代理关系并非如理论假设般完美，而是会出现变异和失灵。这主要是因为： 首先，信息不对称广泛存在。相比于公职人员，公众不论对代表私人利益的公职人员私人信息，还是对代表公共利益的公务信息都缺乏掌握，这就形成了代理人较之于委托人的信息优势。就有可能产生事前的逆向选择和事后的机会主义行为等侵害委托人利益的问题行为。〔3 〕其次，委托人和代理人的利益可能相互冲突。〔4 〕现代民主政治并不寄希望于代理人仅仅基于道德觉悟就能忠于委托人的利益，而是基于“经济人”理论假设，认为政府公职人员在天性上更倾向于自身利益，并倾向于利用委托人委托的资源来谋求私人利益。第三，从广大民众到公职人员之间的公共权力委托—代理链条趋于复杂化。由于国家疆域和公民身份的扩展，人民和政府公职人员之间多层次的委托—代理关系不可避免。正因为公众一般无法对公职人员的任职、升迁、工资福利等产生直接影响，所以这种多层次的关系弱化了委托人对于代理人的控制机制。此外，在各级政府及其公职人员层层委托—代理关系中，可能存在某些层级的公职人员兼具上层委托人与下层代理人的双重身份的情形，这更加大了委托—代理关系的复杂性与多变性。分布分散、力量弱小、聚合难度大的普通民众很难与聚集充分社会资源、掌握管理社会事务权力的政府相抗衡，也构成了无法有效监督代理人的原因之一。 因此，人民与政府及其公职人员之间的委托—代理关系可能存在导致“主权在民的变质”。〔5 〕委托人与代理人之间利益不相容，可能导致代理人通过信息优势和权力侵犯委托人的利益的内部人控制问题，也可能导致公民的政治参与率低的问题。〔6 〕因此，建立一定的政府公职人员信息报告制度，既是对人民主权的回应，也有助于防止委托—代理关系弊端的产生。 （二）政府伦理理论 要求公职人员报告私人利益的信息不仅是对主权在民的回应和对失控的委托—代理关系的补救，同时也是构建政府伦理的必然要求。 政府伦理是指调节政府及公务人员行政行为的基本价值理念、职业伦理规范和具体道德要求。〔7 〕政府伦理要求不同于一般的公民道德要求，是立足于公职人员公务身份的一种独特的伦理要求。比如对他人赠送的礼物进行回报，对于普通民众而言属于礼尚往来，但在公务活动中则可能导致公职人员决策的不公正，因而违反了政府伦理。〔8 〕因此，政府伦理在美国著名教授特里·L·库珀的描述中，获得进入政府的机会也提供了