参与程序与预算认同：基于“盐津模式”与“温岭模式”的比较分析.docVIP

参与程序与预算认同：基于“盐津模式”与“温岭模式”的比较分析-行政管理 参与程序与预算认同：基于“盐津模式”与“温岭模式”的比较分析 苟燕楠　韩福国 【摘要】中国现代社会治理中的一个关键环节就是基层政府公共预算的合法性和合理性问题，这取决于预算决策中的程序与社会对预算公正性的认同。论文从预算改革的民众参与的程序与社会认同度入手，通过比较分析云南省盐津县的“群众参与预算改革”与浙江省温岭市的“参与式预算”的实践，分析了民众参与公共预算的基本程序，预算决策过程中的参与技术，以及对预算合法性的认同过程。通过比较发现，经济发展差别比较大且地域跨度比较远的两种模式，在参与的程序上具有重要的相似性，即都保证了程序的公共参与度、过程的平等性和结果的合理性，同时，当地民众通过程序化的参与和理性化的相互质询，学会了相互妥协和相互支持，增加了对预算分配公正性的认同。论文认为，预算改革并不在于预算总量的增加幅度，而是预算的有限资源分配如何通过程序和技术供给，使得民众有机会参与到社会治理决策当中，从而形成一种新的基层治理格局。 关键词 预算参与程序　公正性认同　盐津模式　温岭模式 【中图分类号】Ｆ８１２７　　　　　　　【文献标识码】Ａ【文章编号】１６７４－２４８６（２０１４）０５－００３５－１２ 苟燕楠，复旦大学国际关系与公共事务学院，教授；通讯作者：韩福国（ｈａｎｆｕｇｕｏ＠ｆｕｄａｎｅｄｕｃｎ），复旦大学国际关系与公共事务学院，副教授。感谢匿名评审人的意见。 基金项目：２０１４年国家社科基金一般项目“我国地方政府创新扩展模式研究”（１４ＢＺＺ０４９）、２０１２年上海市教育委员会科研创新项目“地方政府创新与中国整体性社会治理：基于政府持续创新的实证分析”（１２ＺＳ０１６）。 一、问题界定：预算参与程序和公正性认同 公共预算的参与程序和公正性认同向上关系到政府行政行为的合法性，向下关系到公共事务的绩效。我国各级地方政府往往通过多元协商程序和参与机制将预算决定权开放给体制外的民意代表，以激活体制内人大代表的参与度，促进民意表达和整合，提升政府决策的科学性和合理性（陈家刚、陈奕敏，２００７）。问题在于：预算参与程序如何保证对预算的公正性认同？是否存在保证参与民众认同的共同要素？改革实践的结果对预算程序有何影响？ 本文以我国地方政府公共预算改革中两个较为成熟的案例———云南省盐津县“群众参与预算”与浙江省温岭市“参与式预算”———为研究对象，通过分析预算改革中民众参与的程序与效果，探讨如何通过程序设计提升预算决策的公正性认同，实现基层社会的有效治理。 二、“参与式预算”的程序比较分析 （一）背景：国际社会实践中的预算参与程序 作为代议制典型国家的美国，地方政府在公共预算制定及审查监督方面，逐步形成了６个主要特点：①预算制定需要半年以上（每年１２月份至次年６月３０日）；②行政程序上需要经历多次听证（议会制下至少举行三次）；③由市民组成的专门委员会可在预算过程中提出建议并参与预算制定；④重大的预算问题需要进行全民公决；⑤预算方案公开透明（各类收支项目细化，公众可以随时查阅）；⑥隶属于代表大会或议会的专门审计部门监督地方收入，代表大会或议会直接掌控上级的转移支付（浙江大学，２００５）。 而作为发展中国家的巴西，其阿雷格里市参与式预算的主要做法是，政府拿出一部分预算资金（尤其是涉及公共项目投资内容的资金，约占预算的２０％－３０％）由公众直接决定，具体过程可分为三个阶段：①广泛的公民参与阶段，包括公众评估政府上年度财政执行情况并提出下年度预算计划；②不同利益集团的代表和政府相关部门对预算项目的优先顺序进行法律和技术论证，确定预算草案；③多方协商并依法通过预算草案（浙江大学，２００５）。 这两个不同发展程度的国家，都在预算参与的程序上进行了代议制下的地方探索和实践，形成了围绕着创造民众参与这一核心的预算参与程序。 （二）温岭实验的基本特征 浙江省温岭市１９９９年在松门镇“农业农村现代化教育论坛”上初试“民主恳谈”，此后，泽国、新河等镇党委、政府对重大事务的决策组织各方面代表召开“民主恳谈会”。２００５年初，泽国镇政府引入了协商民意测验的具体程序和方法，就该年度城镇建设项目听取了包括镇人大代表、政协委员在内，但以随机抽样产生的民意代表为主体的各方面意见，开始了参与式预算的探索（张学明，２０１０）。到目前为止，温岭市通过把“民主恳谈”引入到预算参与当中，形成了比较成熟的泽国和新河两个类型。 １．参与式预算之泽国程序 ２００５年初，泽国镇政府在城建领域听取包括镇人大代表、政协委员在内的各方面意见后，提出了涉及道路、桥梁、规划设计、绿化园林、旧城改造、环卫设施等方面３０个建设项目，１２位专家在对