接点治理国家与农民关系视角下的国家政权建设——鄂西北王村乡村治理的表达与实践-the construction of state power from the perspective of the relationship between contact governance state and farmers - expression and practice of rural governance in wangcun, northwest hubei p.docx

1 导论1.1问题的提出税费改革是影响当前农村社会变化最重要的制度性因素，其政治效应、社会效应也在最近几年不断凸显出来。税费改革及农业税的取消结束了中国历史上长达2600 年之久的“皇粮国税”，这不仅减轻了农民负担，更重要的是缓解了因农民负担而引发的紧张的干群关系。另外，伴随税费改革进行的乡镇配套体制改革、惠农政策等使得农民享受到国家更多的制度性优惠，总体上解决了因农民负担过重所导致的治理性危机，重新确立了国家在农民心目中的合法性权威和地位。但在税改启动的几年来，乡村社会再次陷入到新一轮的治理性困境中（田先红杨华，2009），税费改革所带来的负效应开始凸显。这主要表现在以公共品供给缺失为核心的治理性危机，乡村社会的道路、水利等基础设施工程在税费改革之后的几年时间里迅速弱化甚至瘫痪，基层组织没有能力和动力组织村民进行公共设施的维护和建设。乡村社会中的矛盾、纠纷无法化解在基层，又不能得到乡镇司法、公安部门的妥善解决，致使村民矛盾不断升级从而影响农村社会秩序的稳定。而且，不仅农民之间的矛盾不断升级，农民对基层政府不作为的行为也开始抱怨，导致干群关系再度紧张，最终寻求上访等解决途径，而这中间又增生出了“谋利型上访”，从而使得乡镇治理转变为“信访治理”。这些困境的出现很大程度上源于基层组织退出乡村社会。而乡村组织的退出，一定程度上将村庄推向了完全开放的市场，乡村组织屏蔽外部灰色势力的能力严重下降，这就导致了当下农村普遍出现的“混混下乡”现象。混混进入村庄不只是对村庄公共资源和资产的掠取和破坏，更大程度上是对村民身心健康的危害。基层政府一方面无力抗衡混混等灰色势力，从而无法保障农民的身体和心理安全；另一方面因为基层组织在税改后不能再通过增加农民负担来谋取私利，于是便与混混势力结成合谋关系运用各种手段侵占国家输入到农村的各种资源和村庄集体资产。这就带来了农民对基层政府合法性的质疑，使其陷入了基层治理内卷化的困境中（贺雪峰，2010）。这样，以化解危机为目标的税费改革却又带来了新一轮的治理危机，这就引发我们反思税费改革的机制和效果。以税费改革为界线的两次治理性危机，都是与乡村基层组织紧密相关的，税改之前的危机主要是因为乡村基层组织在整个治理结构中对农村、农民的资源过度汲取，损害了小农维持生存的微弱利益，就是基层政府在县乡庇护体制下走向了“赢利型经纪”（杜赞奇，2005），丧失了对基层社会的保护性功能。而税改之后的危机正是因为基层组织在国家与农民关系中的缺位造成的，国家进行税费改革的初衷就是想绕开基层政府，以避免基层政府对国家扶持农民利益的“染指”，从而实现国家与农民关系的直接对接。这样，基层政府就由以前的“汲取型政权”发展为“悬浮型政权”（周飞舟，2006）。就是说，基层政府在税费改革后逐步脱离了与乡村社会以及农民的关系，其在连接国家与农民关系上成为一种隐藏的、消极的组织机构。因此，基层政府的“内卷化”或者缺位都将导致治理危机的出现，而相对于税费改革之前的基层政府“赢利型体制”，当下作为国家与农民关系接点的基层政府却成为一种形式上“空壳化”了的组织机构，实际上是一种名实脱离的治理单元。就是说，当前基层政府虽然形式上连接国家与农民，但在实质性的治理关系上却呈现出真空化的状态。所以，国家与农民关系上接点的形态变化就成为影响乡村社会治理绩效的重要变量。对于基层政府在国家与农民关系上的重要作用，笔者在今年暑期调研中也深有感受。在鄂西北农村的暑假调查中，发现当地虽然属于原子化农村，但在水利治理上却达到了相对良好的用水秩序。这里的水利治理同全国大部分地区一样，都是实行了承包制的市场化改革，即都将堰塘等水利设施承包给个人，个人在承包堰塘后不仅可以养鱼更要负责放水灌溉农田。这种承包合同的一般后果是很消极的，即个人在承包了水利设施后基本不会考虑农田用水，只是用于个人谋取利益。但在鄂西北农村却呈现一种相反的态势，个人在承包堰塘后大都能在维持养鱼深度的情况下，保证农田基本用水。这种效果的达成主要是因为承包堰塘者大都是村组中“有行势的人”1，他们虽然属于村庄体制外精英，但因为内生于村组社会人情结构中，就能与村民达成地方性认同和共识。当然，有行势的人之所以能够承取得堰塘的承包权，主要是乡村干部对其的利用。村干部有意利用有行势的人承包并管理堰塘，以期借助有行势的人在村庄中的威望实现治理并减轻村干部的治理压力。具体来说，村干部正是充分利用了有行势的人在村组社会结构中的地位来达到堰塘治理的目的，因为有行势的人内生于村组人情单位中，就不能不放水灌溉农田，这就在一定程度上使得当地的用水秩序保持了“善治”。所以，有行势的人作为基层政府下连接国家与农民关系的一个接点，就能很好的协调村庄公共事务，不仅包括上面所说的水利治理，还包括道路等公共品供给、纠纷解决以及抵制混混对村庄资源的掠取