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建立促进基本公共服务均等化财政体制建议 　　摘要：如何积极推进基本公共服务均等化,是我国当前社会发展面临的一项重要任务。我国地方政府缺少与职责相匹配的财政能力,是引起我国基本公共服务非均等化的主要原因。现行的财政体制对实现基本公共服务均等化产生了制约，需要对其进行改革，从而为公共服务的均等化提供供给机制和经费保障。这种改革的实质,是按照公共服务均等化的要求，在各级政府间重新划分承担公共服务的职责，并依此重新划分财政收入与支出的权利。 　　关键词：基本公共服务均等化；改革财政体制；转移支付体制；地方税权 　　中图分类号：F121.29 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０11）08－０083－02 　　 　　党的十六届六中全会将“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”列为2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一，首次提出逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。党的十七大报告指出,要“推进基本公共服务均等化和主体功能区建设”，“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务的能力”。最新出台的十二五规划也提出，“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”这一切充分说明，推进基本公共服务均等化已经成为我国构建和谐社会的重要目标。 　　我国幅员辽阔，城乡之间二元结构明显，区域之间经济社会发展不平衡，这些问题导致了各地区财政收支水平的巨大差异以及基本公共服务供给的不均衡。政府是提供公共服务的主体，推进基本公共服务均等化需要相应的财力支持。现行的财政体制对实现基本公共服务均等化产生了制约，需要对其进行改革，从而为公共服务的均等化提供供给机制和经费保障。这种改革的实质是按照公共服务均等化的要求，在各级政府间重新划分承担公共服务的职责，并依此重新划分财政收入与支出的权利。 　　一、基本公共服务均等化的含义 　　通常我们所说的基本公共服务即是“保障个人基本生活和发展权利所不可或缺的公共服务”。而基本公共服务的均等化意为全体国民在基本的公共服务领域都应该享有同样的权利。关于基本公共服务均等化的问题，我国的学术界进行了一系列研究和探索。常修泽（2007）[1]认为，基本公共服务均等化的内涵，一是全体公民享有基本公共服务的机会应该均等；二是全体公民享有基本公共服务的结果应该大体相等。国家发展改革委宏观经济研究院课题组（2008）认为，中国现阶段的全国性基本公共服务均等化是一个“使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程”[2]。赵云旗、申学辉等人（2010）认为，均等化的城乡基本公共服务具有阶段性和变动性，并在变动中不断得到提高[3]。根据我国现阶段的经济社会发展水平并总结学术界的研究成果，界定现阶段我国的基本公共服务的范围主要包括：医疗卫生、义务教育、社会保障和就业、基础设施建设等等。 　　二、制约均等化的财政因素 　　1．基层政府承担了众多职责，财政能力不足 　　目前，我国各级政府普遍存在着事权不清的问题，基层政府承担了主要的基本公共服务责任，而缺乏对应的财政制度保障和财力支持。例如，绝大多数农村公共服务由县、乡两级政府提供，包括经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业等等，但与广泛的事权相对应的却是严重不对等的财权。在多数国家，基本公共服务的费用大多由中央和省级财政负担；而在中国，地方政府承担了主要的财政支出责任。据统计，2009年我国财政支出中一般公共服务的支出额是9 164.21亿元，其中中央财政支出额为15 255.79亿元，占总支出比重的19.99%，而地方政府财政支出为61 044.14亿元，占总支出的80.01%。尤其是与人民生活息息相关的教育、社会保障、医疗卫生三个项目，中央政府支出仅占总支出的5.44%、5.97%、1.59%，地方政府支出均在94%以上。在地方省、县、乡镇三级政府承担公共服务费用支出方面，县、乡两级政府支出占主要地位。以我国的义务教育经费负担情况为例：省级财政负担11%，县级财政负担9%左右，乡镇财政负担78%，中央财政负担甚至不足2%[5]。 　　虽然基层政府承担了主要的基本公共服务职责，但并没有相应的财政收入保障这部分支出。从税收收入来看，地方政府税收管理权限不足，不具有地方税立法权，主要依靠共享税收入，（包括增值税25%部分，纳入共享范围的企业所得税40%部分，个人所得税40%部分，证券交易印花税3%部分），无论是从税收比例还是数额上来看，地方税收收入都是有限的，再加上不断增大的支出压力决定了地方政府要通过非税收方式追求其他收入。2009年，我国地方财政收入32 602.59亿元，非税收收入（包括专项收入、行政事业性收费、罚没收入和