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公共财政体制下行政成本控制经济效率研究 　　摘要：本文认为，行政成本作为政府对经济资源的消耗，可以按不同的标准进行分类研究。在当前不断深化公共财政体制改革的特殊时期，党中央提出可持续发展观和“以人为本”的理念，客观上要求控制行政成本、建立廉价政府，以减轻民众负担，重塑党政威望。 　关键词：公共财政行政成本 　　 　　一、引言 　　 　行政成本的概念，始于20世纪30年代。由于全球性的经济危机和石油危机，使得主要发达市场经济国家的经济受到重创，此后一些长期奉行凯恩斯国家干预政策的国家，如英国、美国、澳大利亚等国家，随着政府经济职能和社会职能的扩张，政府运行成本日益膨胀，为摆脱经济危机这些国家都开始审视政府管理模式。根据私营部门的成本收益理论、市场经济的政府失效和价值交易理论、新制度经济学理论、公共财政理论和管理科学等理论，兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式，注重研究政府运行的行政成本。在我国，行政成本作为衡量政府工作效率和政绩的重要考核指标，近年来已经引起了党和政府的高度重视。理论界对行政成本的定义有很多种，如“行政机关及其工作人员因行政权而获取的和在行政管理活动中消耗的行政资源(黄安心，2003)”；“在行政管理工作中为完成一定的有效行政行为所消耗的人力、物力和财力的总和，是所作出的可以用货币度量的价值牺牲(王庆仁，1999)”；“各级行政机关和实行预算管理的其他机关、政党组织为履行其职能而发生的资金耗费(李志军，2000)。”这些定义或多或少存在一些不合理之处，最大的缺陷只注意了行政机关的耗费而忽视了社会为政府行政的付出，在实践工作中有些地方政府将大部分行政成本转嫁到社会，只有把两部分所耗资源综合统计才能反映出真实的政府行政成本。同时，这些观点片面强调了行政成本的有效行政行为，忽略了其无效行为。其实在现实中无效行政行为是难以避免的，因此行政成本不仅包括有效行政成本，也应该包括无效行政成本。综上所述，笔者同意行政成本的定义应被归纳为：“政府行政成本是指政府部门、政党团体、事业单位和社会组织以及一切靠政府财政拨款的工作部门，在一定时期内为履行其行政职责、实现其行政目标的活动过程中所耗费的人力、物力、财力和其它社会资源，以及由其引发的现今和未来一段时期的政府与社会的间接性负担(毛日清，2006)。” 　　 　　二、公共财政和行政成本 　　 　　(一)公共财政体制下的行政成本所谓公共财政体制下的行政成本，是相对于计划经济而言的，具体是指市场经济时期政府行政活动对经济资源的消耗，也就是政府部门、政党团体、事业单位和社会组织以及一切靠政府财政拨款的工作部门在为社会提供公共服务，生产公共产品的活动过程中投入的人力、物力和其他资源耗费，以及引发的现今和未来一段时期的政府与社会的间接性负担。其基本特征是公共财政所要求的，政府作为行政成本的支出主体，提供公共物品或公共服务就成为消耗行政成本的渠道。由于政府行为垄断性的存在，在排除市场竞争外在压力的同时也消除了提高公共服务质量、降低生产成本的内在动力，这在我国高度集中的计划经济体制时期表现得尤为明显，无论是经济建设还是行政管理都由政府所包揽，必然造成行政成本的畸高和政府职能的缺失。不可否认，由于我国长期以来实行同计划经济相适应的行政方式，导致了社资源配置的经济效率低下，官僚主义、寻租和腐败的产生，社会资源和财富的浪费，也是政府机构膨胀的根本原因。 　　 　　(二)行政成本与公共财政背离的现状分析众所周知，公共财政意味着政府支出应主要用于提供公共物品和公共服务，且必须接受社会公众的监督。应该承认，公共财政倡导的控制政府支出，为节约行政成本提供了有利的平台，运用目标管理和量化管理，引入市场机制以代替行政命令和控制方式，强调自主竞争和选择，显著压缩了政府支出的负担范围。但同时也应注意到，公共财政体制虽然明确了政府财权和事权间的划分界限，但现实中软约束财政却严重扭曲了政府财政的公共性，造成了政府规模的膨胀与行政成本的畸形增长，目前的公共财政体制缺少公众约束，成为“软约束”财政。这种软约束使得该花钱的地方不花、不该花钱的地方乱花，由此引发行政成本迅速攀升。经济学原理告诉我们，如果要消费就必须想方设法赚钱，公共财政体制下政府只能“以支定收”，自然是要求财政汲取能力不断增强。然而赚钱虽多，花钱的冲动却更大，必然又是新一轮的入不敷出，还是要继续提高汲取能力。推行公共财政体制后我国行政管理费占整个公共支出的比重依旧以较快的速度迅猛增长，足以说明问题。同时，对政府职能的定位也是目前研究行政成本问题的重要着眼点。中央政府推行宏观调控，但地方政府不按市场经济规律配置资源，更多的时候为力求表现，拼命搞所谓的“形象工程”、政绩建设。基于此，中央政府适时提出“科学发展观”，呼吁各地官员改变观念，抛弃