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公共财政内涵之法学维度思考 　　摘要：现代财政学作为公共经济学的分支，固然有其运行的规律。然而法学对“公共财政”的理解，不应是技术化、工具化一般的单调。公共财政的价值旨在纠正市场失灵，这是其产生的制度性根源。然而在现代市场经济中，如果仅仅将财政的公共性对应于市场失灵的若干方面，而模糊了与其应有的理念、价值层面的直接联系，也恰恰是一个必须认识并走出的误区。党的十六届三中全会以来，提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。以人为本是科学发展观的核心和本质。“以人为本，就是要把人民的、公众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人的多方面需求和促进人的全面发展。”这一点，对于中国财政法治建设而言，可谓直接指明了发展的目的和归宿。在现代社会，经济的安全运行和社会的平稳发展以及公民的福利保障仍要靠国家财政权力的有效运作。因此，公民的自由发展权仍有赖于国家财政权的有效行使。 　　关键词：公共财政；法治化；内涵 　　中图分类号：F062.6　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2007)09－0030－05 　　 　　在20世纪90年代初建立社会主义市场经济体制的改革目标提出后，关于公共财政改革的研究在国内逐渐兴起。自1998年全国财政工作会议首次提出建设公共财政的制度要求以来，党的十五届五中全会《建议》明确将“建立公共财政初步框架”作为“十五”时期财政改革的重要目标；继而党的十六届三中全会《决定》提出了“健全公共财政体制的改革目标”；在党的十六届五中全会审议通过的“十一五”规划中，又着重强调公共财政与构建“和谐社会”具有密切联系。由此，建立同社会主义市场经济体制相适应的公共财政已经取得党和国家各层面的共识。 　　按照我国财政学通说，“公共财政”是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。其中，“公共性”是公共财政区别于其它财政形态的根本属性，公共财政的内涵主要包括以下方面：(1)公共财政旨在弥补市场失效；(2)公共财政为所有市场主体提供公平的服务、创造公平环境；(3)公??财政具有非盈利的性质；(4)公共财政是法治化的财政。由公共财政的内涵还可推导出公共财政具有以下属性：其一，市场经济是“公共财政”的制度基础，建立适应社会主义市场经济的财政模式，必须遵循市场经济规律。其二，由于市场经济可界定为法治经济，因此公共财政作为社会生活中重要的公共行为理应置于法律约束之下。其三，公共财政的本质属性为“公共性”，它要求财政行为体现公共利益的价值取向。综上所述，公共财政内涵的丰富性要求在将其制度化的过程中，客观、全面地理解和把握其内涵的诸多方面，在此，笔者结合我国财经现状，简析其中值得思考和关注的问题。 　　 　　一、公共财政是权力得到约束、建立于市场化基础上的财政 　　 　　财政作为运行于社会经济生活中的特定分配方式已经存在了数千年，而公共财政作为财政现象发展的当前阶段只有近百年的历史。由于私有制和市场经济痼疾引发的社会矛盾激化，发达资本主义国家于19世纪末20世纪初，纷纷走向了垄断和社会化发展阶段。垄断恶化了竞争环境并导致消费者利益受损，单靠市场的力量无法纠正弊端，为了在社会范围内协调生产流通，资本主义国家逐步采取“国家干预”、“宏观调控”、“混合经济”等新的做法，以“有形之手”直接、具体地干预和参与经济生活，同此种经济调节方式相适应的法律手段――“经济法”也应运而生。其中，财政法律手段作为经济法的有机部分对于克服危机发挥了关键作用。例如20世纪30年代美国经济大萧条时期的罗斯福“新政”，就是政府通过调整税收、开支等财政行为，掌握了对经济的宏观调控权，从而保障了基本的社会安全。从那时起，财政权上升为社会经济调控的法定权力，并成为各国政府重视和必须掌握的“首要”权力。 　　当前，稳定与发展成为世界关注的主题，各国政府都希望增强驾驭稳定与发展的能力，这种能力在财政上的体现反映为两点：其一是国家掌握适度的财政资源，具有实施其职能的物质基础；其二是完善法律赋予的调控手段，即财政公权力。在谋求上述能力的提升过程中必须尊重市场化的基础，如果忽视、甚至否定市场的基础作用，势必难以达到预期的目标，原因有以下几点： 　　第一，无论社会发达到何种程度，经济资源的相对稀缺总是常态，它规定和制约着社会发展的水平，财政作为经济中的一环也不例外。由于经济资源的稀缺导致公共权力的行动范围受到限制，因此在公共权力行使中也存在边界或者说约束的问题，相对于资源的有限性就应当对公权力行为的恰当性予以评价，对于市场经济中的财政活动，其行为的恰当性可作如下思考： 　　首先，出于公权力维持成本的考虑。从公权力的物质基础看，其占用的社会经济资源是有限的。作极端的假设，如果公权力维持消耗了社