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完善我国“大部制”改革思考 　　[摘要] 中国自1982年至今,已经完成了五次大规模的政府机构改革,第六次政府机构改革也已初见成效。伴随社会变迁、政府职能转变,政府机构改革还会继续。在未来的改革中我们应不断总结古今中外的有益经验,结合本国实际情况,探索更完善的改革路径。 　　[关键词] “大部制”政府机构改革政府职能 　　 　　一、“大部制”改革的原因 　　 　　新中国建立初期很长一段时间我国都在建设计划经济,计划经济的一个显著特点就是政府管理部门设置多,实行纵向的条条管理,所以我国在建国初期国务院设置了100多个部。政府机构设置过多过细,管理对象与管理事务重叠,造成机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。 　　随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的建立,政府管理部门的改革也在不断深入,客观要求政治体制建设服务于经济体制建设。从我国的实际情况看,由计划经济转向社会主义市场经济,客观上要求政府不能过多干预微观经济,反映在政府体制上就必须走“大部制”管理的道路。“大部制”是现代社会公共服务型政府的制度产物,也是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。实行“大部制”管理,可以大大减少政府部门之间职能的交叉重叠,改“九龙治水”为“一龙管水”,这对提高行政效率,降低行政成本具有重要意义。 　　 　　二、我国“大部制”改革的历史沿革 　　 　　公正地说,大部制源于中国。早在秦汉时期,当时的中央政府实行三公列卿制,三公即为丞相、太尉、御史大夫,其执行机构则为列卿,这可以看作是中国古代大部制的雏形。到隋唐时期,大部制得以进一步发展和完善,形成了成熟的六部制,即大家熟悉的吏、户、礼、兵、刑、工六部,它是中央政府最重要的机构。六部之间职能分配合理,权限划分明确。六部制的确立是我国古代行政史上具有划时代意义的事件,它为后世行政体制改革提供了不可忽视的参考价值。 　　到了近现代,百余年前的光绪朝,曾有过一场轰轰烈烈的“大部制”改革。1906年,清政府宣布“预备立宪”, 改革中央部门,其中一项主要内容是合并一些职能重叠的部门,组建大部门。其实在1898戊戌变法期间,光绪???帝就已经颁布了这项改革措施,但一直到了1906年才得以落实。后来戊戌变法失败,光绪的“大部制”改革自然也没有取得成功,但这次改革有很多值得后人借鉴的经验教训。首先是改革不能急于求成。有学者统计,“百日维新” 的103天,光绪先后发布有关革新的各种诏令约180条,平均每天1.7条。其次是机构改革要做好充分的准备。8月30日光绪下令裁撤詹事府、通政使司、太常寺、光禄寺、鸿胪寺等衙门,但事先并没有完成相关职能的移交。衙门已经被宣布废除了10天, 具体的合并方案却还没有, 由此造成的权力真空无疑很容易给守旧势力提供把柄。再者是对裁撤下来的官员要妥善安置。9月8日,光绪皇帝才下谕旨,指出裁减各员可于铁路矿务总局、农工商总局酌设大小官员额缺,将来量才任用。 　　改革开放以后,从1982年到2003年,我国共进行过5次大的行政管理体制改革,国务院部门从100个减至28个,明确提出政府机构改革的主要任务是按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,政府职能应集中于经济调节,市场监管、社会管理和公共服务四大职能。虽然从纵向来看我国的政府部门减少了很多,但与成熟的市场经济国家相比,我国政府部门设置依然较多,详见下表: 　　政府部门多,会削弱政府的决策职能,也不利于集中统一管理。如我国的运输由三个部门管理,而美国的运输部管理着海、陆、空,一些国家把邮电也放在运输部管辖,这体现了“大运输”的思维。再如美国农业部的职能,大体涵盖了我国的农业部、水利部、国家林业局等多个部门的职能,体现出“大农业”概念。 　　 　　三、国外“大部制”的现状与经验 　　 　　具有现代意义的大部制是西方发达国家最先采用的。世界上成熟的发达国家,政府部门一般只有十几个,比如美国、英国、德国等,普遍呈现“机构数量较少,职能范围广泛” 的特点。西方国家的内阁机构之所以较为精干,除了政府管得少外,主要得益于大部门制度。它们的一些大部门可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会,管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。例如法国的经济、财政和工业部是一个超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策,还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。其下属机构众多,包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等,仅在巴黎本部工作人员就有近万人。 　　事实上,在美国以及其他一些国家和地区,所谓大部制,就是既依法制定法规规章以及各种各样的政策,也要依法执行这些法规规章和政策。大部制之大,一方面应当是管的范围大,另一方面是管的程度深、力度大。美国的能源部