对地方政府融资平台发展思考.docVIP

对地方政府融资平台发展思考 　　中图分类号：F20 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2010）12-323-01 　　摘 要 地方政府融资平台在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极作用，但是仍然存在设立和运作不规范、偿债能力不足等一系列问题。当前迫切需要建立相应的融资约束机制，以防控地方政府融资平台贷款风险 　　关键词 融资平台 风险 　　 　　一、融资平台产生背景与相关政策发展 　　（一）体制方面 　　自分税制改革以后，中央和地方呈现出财权上移、事权下移趋势。1994 年以来，地方政府创收来源及其向地方政府提供的收入额大幅减少。同时，地方政府的支出责任却没有发生变化。需要重点指出的是，尽管财政压力大大限制了地方政府（及其所属实体）创收的权力，但新制度没有直接叫停地方政府利用诸如国有投资集团公司等预算外实体进行融资的做法。 　　所以，地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上。正是地方政府财力与事权的不匹配、合法的融资渠道少之又少，导致地方融资过于依赖银行贷款。而要想改变这种现实，更是需要从机制、体制上下手，使地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束和控制。 　　（二）法规方面 　　1．催生地方政府融资平台的政策法规 　　1993年《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（1993年4月）第3条，1995年《预算法》第二十八条都规定了地方政府不得发行地方政府债券。 　　1994年分税制度改革后，地方政府在财力大大消弱，但是还要承担大量的公共事务支出。使预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代。地方政府融资平台也就产生了。它满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求，所以地方政府融资平台是具有法人基础的，合法的独立法人。 　　2．促进融资平台发展的法律法规 　　2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。 　　3．规范地方政府融资平台的中央政策法规 　　2010年6月国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（即 “国发19号文”），对加强地方政府融资平台公司管理工作进行了全面部署。 　　2010年7月财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门出台了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，对国发19号文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，并提出加强组织领导、确保工作落实的具体要求等，制定具体实施方案。 　　为切实推进四川省融资平台公司清理规范工作，四川省出台了《四川省人民政府关于贯彻落实国务院加强地方政府融资平台公司管理工作有关问题的通知》 　　二、地方政府融资平台面临风险与防治 　　（一）地方政府融资平台带来的各方风险 　　1．融资平台自身风险 　　项目贷款是以政府融资平台名义借得，而资金的使用者是项目建设单位，地方政府投融资平台只作为政府融资主体，平台公司对项目建设及资金运用并不实施管理，项目的最终受益也不属于借款人，贷款资金实际上脱离借款人的监控。平台公司（借款人）一旦政策性破产，城建项目贷款将会面临巨大的风险。 　　2．政府风险 　　各类投融资平台公司的背后是地方政府，投融资平台公司的负债就是政府负债。一方面，投融资平台公司本身是在政府的支持下设立的，资本金主要由政府注入，运营范围由政府指定；另一方面，投融资平台公司的贷款、还款均是在政府担保下进行，贷款资金的流向、相关项目建设等等，都是由政府决定。 　　同时，当地方财政出现偿还困难，一旦地方投融资平台运营失败，或者转嫁为商业银行的不良资产，或者由中央财政事实上承担偿还的责任，将风险转移到财政体系或者金融体系。 　　3．银行风险 　　银行贷款作为地方政府投融资平台资金的主要来源，且地方政府投融资平台的项目具有规模大、货币资金少实物资产变现能力差的特点，一旦失败必将波及整个银行体系的良好运营。 　　（二）地方政府融资平台风险防治 　　1．融资行为市场化 　　从各地基础设施的建设情况看，通过债券发行等形式筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与，等等，促进了项目投融资行为的规范化。在当前的状况下，应当积极创造条件，推动市政债券的发展，鼓励这些融资平台发行企业债券，也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园。同时，也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营