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粮食流通体制改革与农发行改革思考 　　人民银行通辽市中心支行课题组 　　（中国人民银行通辽市中心支行内蒙古通辽市０２８０００） 　　摘要：本文分析了粮食流通体制改革对农发行的影响，指出农发行面临的挑战并对农业发展银行改革方向提出了相关的政策建议。 　　关键词：体制改革；粮食流通体制；农村金融 　　中图分类号：Ｆ８３２?７文献标识码：Ｂ文章编号：１００７－４３９２（２００６?０３－００１６－０３ 　　 　　一、通辽市粮食流通体制改革实践的结论 　　 　　（一）粮食流通体制改革始终坚持市场化原则 　　通辽市是国家的重点商品粮基地之一，盛产优质玉米和水稻，常年产量在６８亿斤以上，占全区总产量近四分之一。商品粮数量在４０亿斤左右，约占全区的三分之一。通辽市在深化粮食流通体制改革的进程中，从粮食的生产格局到流通渠道，从粮食的价格形成到调控手段的实施，走了一条渐进化的改革道路。 　　 　　（二）粮食收购的政策性与市场运行要求的矛盾突出，亏损挂帐不断扩大，导致银行坏账增加 　　国家为保护农民利益和农村经济发展、社会稳定，在粮食流通体制改革过程中一直实行对粮食收购的政策性保护，包括制定保护价，给予粮食企业政策性补贴等等。而对粮食销售市场，由于市场的循环效应，国家调控的难度较大，造成政策性收购与市场销售的矛盾，这种制度矛盾是形成粮食企业亏损的内在原因。通辽市粮食流通体制改革的实践表明，这种制度矛盾诱发了粮食企业亏损挂账。（图１） 　　政策性挂账是各级政府应给予粮食部门的各种政策性补贴迟迟不补，如粮食超购加价款，议转平销售的价差款，提高粮食收购价的补贴款等；经营性挂账是指粮食部门的自身经营性亏损。粮食企业亏损挂账不断增大直接导致了专职服务于粮油收购的农发行坏账增加。（图２） 　　 　　 　　（三）农发行在支持粮食流通体制改革中发挥了阶段性的重要作用 　　一是解决了多年来农民卖粮难问题。二是有效遏制了收购资金被挤占挪用的势头。三是大力支持了国储粮收购，增强了国家稳定粮油市场能力。四是支持了全市粮食调???工作，维护了粮食流通。 　　 　　（四）“三项政策、一项改革”未达到预期目的 　　１９９８年以来，通辽市粮食流通体制改革执行了政企分开、中央和地方责任分开、储备和经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制；按保护价敞开收购余粮，粮食收储企业实行顺价销售，粮食收购资金封闭运行，加快国有粮食购销企业改革的粮食流通体制改革政策。但实践的结果是，敞开收购的粮食实现顺价销售困难，收购资金封闭运行困难重重，粮农受益较少，并未达到预期目的。其原因，一是强化行政干预，市场机制难以发挥作用。地方政府在制定保护价时为减轻财政负担，保护价定得较低，保护价失去了保护农民利益的意义。粮食收储企业垄断收购渠道，使农户在流通环节的利润被粮食企业所垄断。二是对粮价保护的间接性使保护效果难以显现。从操作者看，不是政府对农民的直接保护，而是通过粮食收储企业与农民发生关系。从补贴方式看，不是政府直接补贴农民，而是把市场价格与保护价格之间的差额补给粮食企业，由粮食企业再对农民进行保护。从保护价格的支付方式看，是一次性支出方式。一次性支付的保护方式使农民丧失了在政府收购以后获得当市场价格超出保护价格时带来高收益的可能性。三是政策成本分摊不合理。政策规定１９９３年至１９９８年的亏损由地方财政在一定年限内消化，并用企业以后的盈利来弥补，运作的结果必然是把本该农民得到的好处又通过政策收回去。风险基金由中央和地方共同分担，也使本已捉襟见肘的地方财政难以承受，这部分支出同样落到农民的头上。 　　 　　二、粮食市场化改革对农发行的挑战 　　 　　（一）农发行外部政策环境变化带来的挑战 　　一是对政策的把握难度增加。粮食市场化后农发行作为政策性银行，还要承担国家对粮食市场宏观调控的任务，即是要保证国家粮食安全和防止出现农民“卖粮难”问题，对于这些责任如何把握难度增加。二是政府责任减弱，农发行化解信贷风险手段减少。在实行“三项政策、一项改革”时期，政府的责任也比较大，如果收购资金出现问题，不仅农发行和企业要负责，政府也要负责。粮食市场化以后，政府对粮食企业经营的干预程度会随之下降，粮食企业再发生亏损挂账、挤占挪用等违规问题，农发行只能依靠信贷制裁或是诉诸法律程序来解决问题。因此，防范风险，保全信贷资产的难度增大。三是农发行稳定的收息资金来源减少。主要表现在粮食风险基金上，随着粮食市场化的实施，风险基金的５０％将用于直接补贴给农民，这就意味着粮食企业可用风险基金减少，同时也使农发行收贷收息资金来源相对减少。四是农发行的资金供应难度增加。原来人民银行对农发行的资金供应采取的是敞开供应的办法。粮食市场化后，人民银行改变了资金供应方式，以２００３年末农发行向