问题银行重组中救助法律制度研究.docVIP

问题银行重组中救助法律制度研究 　　内容提要：问题银行的救助重组制度，对于保护存款人及公共利益，防范金融风险具有重要意义。但我国问题银行重组更倚重国家公共资金的救助，其实际效果只是延缓了危机的爆发，而非彻底根除化解风险，直接导致内耗增加、处置成本攀升。本文对以股东、债权人为代表的私主体救助制度进行了深入思考，在此基础上引入问题银行救助制度之中国模式的构建思路，以期对我国金融监管法制的完善有所裨益。 　　关键词：金融监管 银行重组 公共资金救助 私主体救助 　　中图分类号：F830 文献标识码：A文章编号：1006-1770(2011)010-038-05 　　 　　在各国银行破产实务中，破产清算往往只是少数情况下所采取的处置措施。相当数量的问题银行通过各种重组救助措施得以新生，或恢复正常的经营，或出售给其他机构，从而保证其经营上不破产，救助的主要意义在于避免金融机构倒闭引起的连锁反应以至于威胁到整个金融体系的安全。当前，我国问题银行重组救助存在的主要问题是，更多的关注点聚焦在以国家为主导公共资金救助，而对于问题银行的内部救助特别是以股东、债权人等私主体的自我救助鲜有人问津。然而，国家救助只能起到暂时化解金融风险的作用，不能从根本上改变银行自身问题，在当前金融风险聚集、频发的国际金融大背景下，以私主体为主导的商业银行自我救助体制的建设愈加凸显其独特价值和意义。 　　 　　一、问题的引入 　　 　　救助问题银行不仅涉及银行自身的股东和管理层、投资者、存款人，还涉及政府、监管当局、央行、存款保险机构、资产管理公司以及其他银行及同业协会等，是维护国家金融稳定的重要安全保障。因此，建立一个完善并富有成效的问题银行救助重组法律制度的初衷不仅仅是对问题银行本身经营能力的恢复，更是对公众信心、社会稳定的救助。问题银行重组中的救助法律制度由一系列要素构成，包括问题银行的自我救赎，如股东、管理层、债权人等参与下的改善资产充足状况、加强内部控制、完善公司治理机制等，也有央行的再贷款、存款保险、接管、并购重组等外部救助制度安排。 　　按照救助??主体和性质，可分为国家救助和私主体救助。国家救助，又称为公共资金救助，是指国家动用公共资金，对问题金融机构实施财务性重整以恢复其经营，主要包括央行提供的最后贷款、财政部的资金注入、银行监管当局的救助等。私主体救助，则是指股东、董事、债权人、其他银行及同业协会等参与下的救助重组方法。与私主体救助相比，国家救助具有行政权力介入、资金来源可靠、救助效果显著等优点，但若使用不当，亦会产生严重的道德风险，扭曲正常的市场竞争秩序。 　　在国家救助与私主体救助的实施顺序上，西方发达国家问题银行的处置实践亦遵循私主体救助优先、国家救助后位的原则，以彰显市场约束的力量，从而抑制道德风险的蔓延。也就是说，私主体的自我救助应率先进行，动用公共资金的国家救助必须是前述自救措施用尽后万不得而已为之的手段。同时，为了限制国家救助的滥用，美欧等国都在立法中对国家救助的适用条件进行了严格规定。 　　美国在问题金融机构的处置中特别强调――国家不应将救助成本转移给全体纳税人；对于存款保险基金来说，救助产生的费用及债务总额是最低成本。2010年7月生效的《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》（以下简称《法案》）是美国对现有监管体制的重大改革，其中在问题金融机构处置上再次重申――事前预防与事后补救同等重要；问题银行经营失败的救助成本应主要由股东、董事、债权人等私人主体承担，以对公共资金的损耗最小为基本原则。即私主体救助应为首要且必要措施，尽可能避免对全体纳税人利益的损害。 　　欧盟2008年发布的《全球金融危机背景下的国家救助指引》及2009年《新公共资金救助指引》（New EU guidelines on state aid for banks）规定：（1）救助计划必须遵循最小需要原则（the minimum necessary），救助措施和力度需与所要解决的经济困境相匹配，而不能超越；（2）尽可能将救助措施产生的负面影响最小化；（3）明确了成本分担原则，即银行的股东（或次级债的债权人）或者其他私人机构应分担救助成本。 　　从欧美等发达国家的金融危机救助处置实践来看，对银行救助重组尽可能采用市场化的运作方式，积极鼓励私人主体参与银行的救助重整。比如，股东、债权人以及其他银行可以提供救助资金，或采取市场化的合并或收购方式，将银行的债权债务通过各种组合的市场方式出售等等。通过私人主体的参与，运用市场手段重组银行可以减少国家公共资金的支出，维护整个金融市场的竞争秩序。 　　 　　二、股东参与下的银行重组 　　 　　若银行的运营价值大于清算价值，股东会更倾向于银行重组。但作出重组决定应越早越好，如果等到银行资