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实施保障措施门槛――不可预见发展 　　GATT长期遵循的原则 　　 　　GATT第19条第1款（a）规定：“如因不可预见的发展（as a result of unforeseen developments）和一缔约方在本协定项下负担包括关税减让在内的义务的结果，进口至该缔约方领土的产品数量增加如此之大且情况如此之严重，以致对该领土内同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度内，对该产品全部或部分中止义务或撤销或修改减让。” 　　从文字上不难看出，实施保障措施的两个前提条件是：“不可预见的发展”和“负担总协定义务”。两个前提缺一不可。后者似乎含义清楚具体，然而对于什么是“不可预见的发展”，在第19条中并未交待清楚。 　　在GATT争端解决实践中，关于“不可预见的发展”的最早、也是最重要的案例之一应属1950年捷克斯洛伐克诉美国制帽用皮毛（Hatters’Fur）关税案。在这一案件中，争论的焦点之一就是“不可预见的发展”。美国称，在其关税减让前美国流行的是毡帽，但后来流行带细毛或绒毛的毡帽，并且进口大量增加，给美国产业造成了损害，这是当时不可预见的发展。而捷克斯洛伐克认为“变化是流行的法则”，不存在“不可预见的发展”。GATT为解决此争端专门成立了工作组，工作组在报告中指出：“‘不可预见的发展’一语应当解释为在关税减让谈判后出现的情况，这种情况是不能合理地期望作出关税减让的谈判人员在谈判关税减让时可能和应该预见到的。”这一解释成为“不可预见的发展”的权威解释，也为GATT所长期遵循。 　　 　　美国钢铁保障措施案中的“不可预见的发展”问题 　　 　　2002年3月20日美国对进口钢铁采取保障措施，结果被中国等8个WTO成员告到日内瓦，这也是中国加入WTO后的第一案。该案中的一个主要问题就是美国未履行GATT第19条关于“不可预见的发展”的义务，因为美国国际贸易委员会未证明存在不可预见到的发展以及由此导致进口大量增加。 　　美国1974年前的贸易法有“不可预见的发展”的规定，后来在法律修改时给删除了。所以后来美国的保障措施案件的报告（或称“201”案件报告）从不阐述不可预见的发展问题。同样在2001年12月USITC关于钢铁保障措施案的第一份报告中也未论及不可预见的发展问题。在WTO上诉机构的裁决一再重申这一纪律后，USITC在2002年2月4日就钢铁保障措施案又补充了一个报告，以弥补原报告中未提“不可预见的发展”的不足。 　　中国、欧共体等8个起诉方提出，USITC在调查保障措施案时就没有审议不可预见发展问题，未证明是否存在不可预见的发展，也未进行充分、合理的解释说明是不可预见的发展及方式导致了进口的增长。同时还提出美国政府也未给利害关系方提供机会就这一问题发表意见。起诉方指出，依第19条规定进口增加必须是不可预见所导致的，而且应按每一具体产品进行因果关系分析，而美国并未这样做。因此美国并未遵守GATT第19条关于不可预见发展的规定。 　　美国辩称，90年代初的苏联解体、亚洲金融危机、美国经济的持续强劲及美元的强势以及上述四项因素的综合均构成不可预见的发展。美国对钢铁采取的保障措施符合GATT第19条1（a）关于不可预见发展的规定。 　　起诉各方则反驳，上述任何一个因素或其综合均构不成不可预见的发展，而且USITC对上述各要素是如何导致进口增加的解释也未以合理、充分的方式做出。 　　1、专家组关于“不可预见的发展”的认定 　　首先专家组重申上诉机构在韩国牛奶案和阿根廷鞋类案中的裁定，《保障措施协定》的第1条和第11.1（a）条明确确定GATT第19条要继续适用，协定澄清并强化了保障措施纪律，第19条和协定的条文必须给予全部含义和法律效力。 　　专家组还指出，不可预见的发展必须作为一个事实问题，连同协定第2.1款提到的对各项条件，于实施保障措施前在主管机关的报告中予以论证。 　　专家组认定，从“不可预见的发展”的具体内容来说，美国所主张的俄罗斯危机、亚洲货币金融危机、美国市场持续强劲和美元持续升值，以及这些因素的综合，可以被视为“不可预见的发展”。专家组认为，亚洲金融危机可以构成“不可预见的发展”，因为这场危机发生在1997年，美国谈判者是无法在1994年乌拉圭回合结束时预见的。 　　专家组指出，双方都认为需要证明在“不可预见的发展”与“增加进口”之间存在一个合乎逻辑的联系（a logical connection），但对如何实现这一点存在分歧。专家组指出，在某些案件中，解释不可预见的发展和进口增长只要简单地把两组事实放在一起就可以了，但是在另一些案件中却需要更加具体的分析，以说清二者之间的关系。事实的性质和复杂性，决定了需要做出解