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中国开发区法律地位问题刍议 　　摘要：中国开发区的法律地位问题是一个相当复杂的议题，涉及到当前我国政治、经济和社会生活的多个层面。由于目前中央层面的相关法律条文处于空白状态，导致中国开发区的总体立法走向、直接管理机构的法律地位、配套管理机构的法律依据都具有很大不确定性。只有分层次、抓重点和有步骤地思考开发区的法律地位问题，才能有助于中国开发区法制建设的长远发展。 　　关键词：中国开发区；法制建设；法律地位；政区化 　　中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）01-0081-05 　　经过近30年的发展，中国开发区已成为我国经济社会发展的重要支撑力量之一。我们在关注开发区经济贡献的同时，应看到法律地位问题已成为影响中国开发区法制建设的一个关键因素。目前涉及开发区法律地位问题的学术讨论存在不少争议，不少观点或者将开发区与开发区管理机构的法律地位混为一谈，或者仅从一般法律层面解释开发区的法律地位。针对开发区法律地位现状，笔者认为应从更高层次和更广范围来系统分析和思考，以推进开发区未来的法制建设进程。 　　一、开发区及其管理机构的法制建设现状 　　中国开发区法制建设的重要特征之一是在实践中探索和总结其法律地位状况，在起始阶段未设想出一个理想模式，而是主动在条件适宜的沿海地区实行特殊政策，鼓励外商投资来加快经济发展。这种发展模式在某种程度上把法律制度建设放在次要位置，导致我国开发区的法律地位状况具有以下特点。 　　（一）开发区基本类型的法律界定日渐明确 　　“开发区是指经国家或省有关部门批准，在我国地理条件比较优越的开放城市、内陆开放城市及部分边境地区，划出部分特定区域，实行一定的经济优惠条件，以加速我国吸收引进国外的资金、技术和管理经验，增加出口创汇，并致力于高技术发展为主要目的的经济发展区域。”[1]　经过多年发展，我国开发区范围已覆盖了经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、边境经济合作区、国家旅游度假区和保税区等多种形式的开发区域。这说明国家设立开发区的初衷是集中人力、物力、财力在一个较小的区域打造优越的投资环境，但是由于缺乏基本的法律约束，开发区在数量上急剧膨胀，无序发展导致各种监管问题层出不穷。因此，2003年初国务院对开发区进行了清理整顿，对保留的开发区进一步规范为三种类型，即综合型经济开发区（或工业园区）、高新技术产业园区和特色产业园区。对保留的省级开发区，国家发改委参照民政部命名规范进行了重新命名，至此形成了具有中国特色的开发区新体系[2]。 　　（二）开发区法制建设的法律条文不断增多 　　在起步阶段，我国开发区法制建设主要依靠政策文件支撑而获得快速发展，较少出台相关法律条文。1984年，邓小平在视察深圳、珠海、厦门经济特区后指出：“特区是窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口”[3]。他还指出：“除了现在的特区之外，可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策”[3]52。1992年邓小平南方谈话之后，中国开发区发展进入了高速增长期，也出现了各地一哄而上纷纷圈地开建开发区的后果，其中很大部分根本不符合开发区建设的基本要求。在随后的清理整顿与规范建设过程中，虽然强调坚持依法治国的理念，但由于对开发区法制建设经验总结不够充分，进行立法的条件也不成熟，仅仅出台了大量具有一定约束力的行政法规规章。 　　具体而言，调整各类开发区法制建设的规范性文件可以概括为以下类型。一是国务院各部门颁布的行政规章，如文化部的《国家级文化产业示范园区管理办法》。此类规范性法律文件基本是针对某类开发区单独适用，不能适用于所有各类开发区。二是开发区所在的省级人大及其常委会，或省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大常委会制定并颁布的地方性法规，如《河南省经济技术开发区条例》。这类地方性法规往往会因为政策导向、地域特色、经济发展状况不同而存在具体差异。三是省级及省级以下开发区设立时，由省级人民政府颁布的设立决定，如《上海浦东机场综合保税区管理办法》等。可见，在国家尚未颁布关于开发区的全国性法律或行政法规之前，国务院各部委和各地政府因地制宜出台的规范性文件存在诸多差异和冲突，只对专业领域与区域内的开发区具有指导作用。 　　（三）开发区管理机构的模式选择尚未明晰 　　在国家层面的开发区法律规范缺失的情况下，各地政府结合本地情况进行探索与实践，形成了适用于不同发展阶段和不同区域实情的管理体制，主要包括政府主导的管委会体制、开发公司主导的公司体制以及兼具管委会和开发公司的混合体制。但是，真正在我国开发区法制建设中具有重大影响的是管委会体制和开发公司体制。 　　从运作模式上看，绝大多数开发区实行政府主导的管委会模