行政立法公众参与的集体行动困境.docVIP

行政立法公众参与的集体行动困境 (MancurOlson)教授于20世纪60年代出版了《集体行动的逻辑》一书，该书被认为是公共选择理论的奠基之作L3J(P2)。公共选择理论研究的是传统经济学不予关心的非市场决策问题，即集体行动问题，该理论的整个框架都是建立在新古典经济学理性选择理论的基础上，在方法论上强调行为人是行为选择与目的实现相统一的理性主体，其目标是追求效用或利益的最大化满足，即理性人在采取行动之前，他总会进行成本一收益的比较，以实现其效用的最大化。集体行动理论同样坚持“经济人”假设，其核心观点是“集体行动的困境”，即一般认为，由具有相同利益的个人所形成的集团，均有进一步追求扩大这种集团利益的倾向。奥尔森教授则指出这种论断是根本错误的，并且认为在严格坚持经济学关于人及其行为的假定条件下，经济人都不会为集团的共同利益采取行动。应该说，这样的情况在现实生活中随处可见，我国在农业合作社时期的生产生活状况正好验证了奥尔森教授所指的“集体行动的困境”，如果每位社员都积极肯干，结果对生产队这一集体有益，进而对社员自己也有益，但是就有很多社员偷懒，不积极干活。 　　奥尔森认为，要解决个人与集体的关系问题，需要采取“有选择的激励”手段，这种激励之所以是有选择的，是因为他要求对集团的每一个成员区别对待，“赏罚分明”，包括正面的奖励和反面的惩罚。总之，奥尔森教授提出的集体行动理论其核心观点是：一个人是否参与集体行动，是理性分析和选择的结果。有学者进一步指出这一理性体现在为产生集体利益所做投入(成本)和集体利益能够给个人带来的效益比较中。这种比较主要考虑三个因素：个人获益度、组织成本和“选择性激励”，而这些都和团体的规模、团体的异质性有关。一般来说，集团的规模越大，单个人为集体提供某种产品的积极性就越低，主要是因为“搭便车”问题的存在以及由此而导致个人获益度大大降低，效益独占的可能性很小。集团规模越大且包含若干个异质性小团体，那么集团的组织成本就越大，就越需要采取一些“选择性”激励措施。因为，如果不对这些小团体及其中的个体以“选择性”激励的话，集团中的理性个体决不会采取有利于集团利益的行动。这些“选择性”激励措施既可以是积极的，也可以是消极的，就是说，他们既可以通过惩罚那些没有承担集团行动成本的人来进行强制，也可以通过奖励那些为集体利益而出力的人来进行诱导。例如，一个建筑工队，有木工、钢筋工、粉刷工等等，要把他们组织起来，需要一定的组织成本，其中必须要有一套严密的组织和约束性规则，而且，需要对每一工种甚至每个工人采取一些激励或惩罚措施，如对按时超额完成任务的工种(工人)给予奖励，对没有完成计划任务而影响整个工程进度的工种(工人)予以扣除部分报酬的惩罚。反过来，如果既没有“选择性”激励措施，又没有严密的组织和约束性规则，仅仅依靠个体的自愿来完成建造大厦的任务，则极有可能连一个茅草屋也盖不好。 　　集体行动的基本理论被广泛运用于探讨法律运行中许多问题，立法作为法律运行的首要环节也不例外。行政立法公众参与是一种典型的集体行动，其中行政立法机关是主导，普通公众是主体，如何使立法机关有效组织、公众积极参与，是实现立法公众参与目的的关键。因此，对行政立法公众参与进行法律规制，更有必要汲取集体行动理论的思想精髓。本文主要借鉴奥尔森的集体行动理论和方法来分析行政立法公众参与的一些基本问题，以其得出一些有价值的结论。 　　二、行政立法公众参与的集体行动困境 　　(一)行政立法机关的相机抉择：组织成本与组织收益 　　长期以来，我国行政立法活动深受计划体制的影响，形成自我封闭的立法模式。尤其是行政系统内部的立法机关，它们在制定行政法规、规章时往往只从单方意志出发，自我封闭地制定行政法规，制定完毕后立即就将有关法案出台，然后以其强制力施加于行政相对方。一些决策者特别是持有精英观点的决策者则会认为，缺乏专业知识信息的公民只是一群愚昧的不能分辨得失的投票工具。他们主张政治决策过程只是政治精英的事情，公民的参与只会凭空浪费时间，可能会导致公共项目运作成本的增加。在这种思想的支配下，有关法律法规对行政立法公众参与的规定过于粗疏，无论是《立法法》中的规定，还是《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》中的规定，都对立法公众参与的规定过于模糊和原则。这些法律法规都规定应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。除此之外，没有更为具体详尽的规定。显然，这些原则性规定给公众参与立法带来以下几方面的问题：第_，上述法律规定大量使用了“可以”之类的词语，赋予了行政立法 机关相当大的自由裁量权，无法直接制约立法机关在立法过程中不积极组织公众参与。公众参与主要取决于行政立法机关的主动性和自觉