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拓权延利将城郊作为推进土地制度改革突破口 　　土地制度改革是推进城镇化的必然选择。以征地为核心的土地转用模式，在促进我国工业化城镇化发展的同时，也存在诸多问题，备受批评质疑，各地都在积极探索集体土地参与城镇化的路子，但仍不具有普遍推广的条件，问题在于没能在产权层面清晰界定各主体的利益边界。 　　一、现行制度面临的问题 　　我国实行城乡二元土地制度，农村集体土地在符合相关规划和用地计划的前提下，必须通过政府征用才能转变为城市建设用地，并由此形成了土地、财政、金融“三位一体”的模式，在我国工业化、城镇化进程中发挥了非常重要的作用，但该模式下，土地城镇化不以工业化为前提、也不以人口城镇化为必要条件，导致土地利用的“中国式悖论”。 　　（一）土地供需矛盾日益突出 　　当前我国城镇化快速推进，2000-2012年城镇化率由36.2%提高到52.57%，年均增加1.2个百分点；城镇人口增加了2.5亿人，年均增加2100万人，相当于欧洲一个中等国家的总人口。可以预见，未来一段时期城镇化对建设用地的需求将持续增长，在最严格的耕地保护制度和建设用地供应制度下，建设用地指标成为制约许多地方发展的瓶颈（许多地方早已用完了规划至2020年的建设用地指标）。这客观上要求积极探索建设用地供应方式改革。 　　（二）地方政府财政风险加剧 　　城市建设需要大量的资金，目前我国城镇基础设施投资主要是政府投资，其中仅有10%左右来源于政府财政节余，20%左右来自于土地出让金和房地产税费，70%左右来源于土地抵押融资，形成了中国特色的“土地财政”现象，地方政府纷纷搭建融资平台，2012年底地方政府融资平台贷款余额达9.2万亿元，是地方政府财政收入的2.1倍，是地方政府可支配财力的1.1倍，风险在加剧，需要探索更可持续的建设用地供应模式。 　　（三）征地拆迁引发冲突多发 　　尽管近年来各地征地补偿标准不断提高，较5年前普遍提高了30%左右，征地拆迁已成为郊区农民迅速致富的主要途径。然而，由于征地补偿在土地出让收入中的比重大幅下降（2011年辽宁、浙江、河南分别为10.37%、2.91%、12.99%，比2007年下降了1/3），再加上农民对提高补偿的呼声日渐高涨，在补偿价格上的分歧及由此引起的群体性事件已成为当前社会的不稳定因素之一。从促进社会和谐的角度看，有必要对现有的土地供应制度进行完善。 　　（四）城郊土地利用效率低下 　　既有制度强化了地方政府的征地冲动，造成城市建设用地增长过快，2000-2010年间，我国城镇建成区面积增加了64.45%，而城镇人口仅增加了45.9%，城镇人均建设用地面积133平方米，远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平，这与我国耕地资源紧张的国情很不相符。不仅如此，城市向外扩展时经常有意避开农村居民点， 形成了“城乡结合部”现象，形成违法建设普遍、小产权房盛行、集体园区无序等。 　　二、历史回顾与地方探索 　　（一）历史回顾 　　1956年社会主义改造完成后，基本确立了我国的土地所有制形式，并在1982年的宪法中进一步明确，尽管后来农村土地改革和城市土地市场改革不断推进但所有制形式并未发生根本变化。纵观建国以来，集体土地大规模转用有三个时期： 　　一是“三线建设”时期。在1964-1980年期间，国家在三线地区共审批1100多个中大型建设项目，这些项目绝大多数远离城市，分散在农村地区，但多数利用国有山地、林地，少量涉及到农村土地征用的，被征地农民能以合同工的形式获得在企业工作的机会，有的甚至能转为正式工，基本实现了土地城镇化与人口城镇化的同步。 　　二是“切块设市”时期。1984年之前，我国实行“切块设市”，即根据当时的标准，将农村地区一次性纳入城市，“块内”为城市地区，“块外”为农村地区，实行不同的户籍、土地、公共服务等制度，尽管切块设市加剧了城乡分割，但此过程中土地和人口城镇化基本同步。 　　三是“土地储备”时期。1986年以后，我国逐步推行土地有偿使用，20世纪90年代中期开始试行土地储备制度，形成了有代表性的青岛、武汉、南通等模式，到2001年已在全国普遍推开， 2007年底国务院出台《土地储备管理办法》进行规范。在这一时期，尽管原集体土地使用者在土地转用时会得到一定补偿，但这种补偿相对于巨大的土地增值收益来讲通常被认为是比较低的，并且后续就业、社保、养老等问题也解决有限，此时土地和人口的城镇化进程不再同步。 　　综上所述，单就土地从农村向城市的转移过程而言，前两个时期没有出现突出问题，这要归功于基本做到了土地和人口的同步城镇化（或非农化）。而在第三个时期两者不再同步，特别是2004年以后城镇化的速度快、土地转用规模大、价格高，导致政府没有足够的能力去彻底地解决