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金融支持农田水利设施建设情况调研 李明 侯崴 长期以来，党中央国务院高度关注国家水利建设。2011年中央一号文件提出，“综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金”，将水利建设提升到国家发展战略高度。早在2008年12月，中国人民银行就发布了《关于进一步做好农田水利基本建设金融服务工作的意见》，要求金融机构将支持加强农田水利基本建设作为信贷投放重点。为摸清当前农村农田水利基础设施建设的新特点、新情况，探寻金融支持农村农田水利基础设施建设的新思路、新办法，我们对湘潭市农田水利设施建设情况进行了调查，为加快推进农村水利基本建设提供决策参考。 　　湘潭市农田水利设施建设情况 　　（一）农田水利设施建设力度不断加大，防灾抗灾能力不断加强。“十一五”期间，湘潭市共投入水利建设资金16.89亿元，其中，中央、省级财政投入7.9亿元，加大了农田水利设施建设力度。现有各类水利水电工程16万多处，初步形成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系，在抗御水旱灾害、改善生态环境等方面发挥了重要作用。 　　（二）实施“一事一议”水利政策，缓解水利建设资金投入不足的问题。“十一五”期间，湘潭市通过“一事一议”，群众筹资投劳，对病险水库累计投入资金6.95亿元，其中：中央投入1.59亿元，省级3250万元，其余资金由各县（市）配套，“一事一议”的水利政策，既符合税费体制改革新形势，又使老百姓从中得到了实惠。通过组织农民民主议事、民主决策，使农民对水利建设工程需要多少钱、多少工、能产生多大的效益，该不该干、该怎么干，做到心中有数。这一经验得到了国家和水利部的高度肯定，并在全国得到推广。 　　（三）水利工程老化严重，缺乏稳定长效的投入机制。小型农田水利设施建设缺乏稳定长效的投入机制，严重制约了湘潭市的农田水利建设。其原因主要是，一方面政府的投入有限，另一方面群众筹资的承受能力有限。据统计，全灌区目前急需处理的干渠工程隐患多达200多处，大多数支渠尚未防渗衬砌，渠道渗漏严重，配套程度低，末级渠系改造还未启动，影响了灌区整体效益发挥。 　　（四）金融服务功能缺位，部分项目难以满足信贷准入条件。 　　国有商业银行股份制改革后，其逐利性决定了对经营权不明晰、风险大收益小的基层农田水利设施建设不会过多关注；农业发展银行由于经营范围限制，目前没有政策许可对农村水利等基础设施予以信贷投入；农村信用社作为专门服务“三农”的金融机构，一方面因承担“三农”及特色农业生产的小额信贷资金而无法兼顾农田水利设施建设的巨额资金投入，另一方面因农田水利工程产权不明，主体资格不清，无法对单个农户发放贷款。按照“谁建设、谁投入、谁受益”原则，农村小型水利建设和维护费用主要由县乡两级政府和农民自己承担，但承担能力非常有限。 　　农田水利基础设施建设金融服务面临的困难和问题 　　在当前银行信贷仍是社会融资主要渠道的背景下，金融也是农田水利建设必须依靠的力量，但有四方面因素制约了金融支持农田水利建设。 　　（一）农田水利设施产权不明，投资期限长，收益较低，对社会资金吸引力不足。 　　目前，农田水利基础设施90%以上仍实行集体所有、集体管理，缺乏具体的管理机构和人员，导致建设、管理、使用脱节，出现“国家管理不到、集体管理不好、农户管理不了”的尴尬局面。并且，农田水利设施建设周期长、投入资金大，农业用水水费征收困难，直接经济效益较小。一些大中型水利工程建设因耗资大、建设周期长、投资回收慢、风险较大而收益率更低。因此，单纯的农田水利建设工程如不附带其他具有商业价值的项目，对社会资金是缺乏吸引力的，特别是在蓄水工程、引水工程、堤防工程、泵站工程等小型农村水利设施领域很难引导社会资金投入。 ?????? （二）农田水利设施建设工程贷款缺乏合格的承贷主体。 　　项目产权关系不明晰,成为制约金融加大信贷投入的突出障碍。从总体上看，农业仍然是弱质产业，农田水利建设劳动生产率、商品化程度相对较低，信用环境欠佳。 　　多年来,由于农田水利建设依靠国家投资，行政部门负责组织建设，从而导致农田水利设施经管主体、运行机制、经营模式、产权归属难以清晰，在管理上涉及的部门广、头绪多,农田水利设施建设工程贷款缺乏合格的承贷主体。 　　同时，由于多数农田水利建设项目不直接产生效益,贷款本息偿还难成为信贷资金难以介入的障碍。农田水利设施产权难以进入抵押担保领域。这从根本上制约了金融对农田水利建设的投入。 　　（三）农田水利设施建设的公益性与银行的逐利性相背。我国的农田水利设施建设基本上是财政投入，农田水利设施建设的公益性特征强，自身不适合商业开发。加之农田水利基础设施建设贷款额度大、还款周期长，多数设施不能作为经营性资产产生稳定的回报，是一种风险较高的项目。同时，国家在政策支持上没有明确的补偿机制，金融机构缺乏有效支撑。