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论公共政策制定过程中公民参与 　　摘要：公民参与作为公共政策的基石，在公共政策制定过程中起着不可获取的重要作用。公民的有序参与有助于提高公共政策的认知度和公信力，但我国公民参与制定过程中还存在着很多问题，如渠道不广泛、信息不透明性等。如何解决这些困境，给当前公共政策制定过程中的公民参与提出了严峻的挑战。 　　关键词：公民参与；公共政策 　　随着我国市场经济和民主化进程的展开，公民参与国家公共事务的管理成为走向政治民主和政治文明不可分割的一部分，公民步入公共领域的要求越来越强烈，尤其是对于与自身利益相关的公共政策的制定更加关注。但由于信息不透明性、参与观念不足等因素，公民参与政策制定仍面临许多困境。因此，必须提高公民参与公共政策制定的能力和水平，完善和优化公共政策制定的过程和效能。 　　一、公民参与公共政策制定过程的意义 　　美国学者戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。公民参与则是指公民为了争取、实现和维护自己的利益而参与社会政治过程，以直接、间接的方式影响政治决策的行为。[1]公民参与作为现代民主政治的核心概念对政府、社会以及公民个人都有着极其重要的意义。 　　（一） 公民参与有助于提高公共政策的合法性 　　合法性被认为是公共政策的生命，一项政策只有具有合法性才能得到社会的认同和遵循，获得相应的政府效能。公共政策的过程基轴就是政府与公民的关系，但是，正如公共选择理论的立场：“现代政府仍是一种人类组织，政府官员与任何其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，他们一样会犯错误。”[2]所以，在制定公共政策时，政府某些官员往往会借社会利益来谋一己之私，从而影响政府的合法性基础。而作为政策主体的公民，则可以改善这种失灵现象。 　　（二） 公民参与有助于提高公共政策的科学性 　　公共政策的科学性是政策达到目标、实现价值的保证。公共政策的过程实际上就是把社会上的各种利益表达输入决策系统，然后再将其转换为政策输出的过程。但是，随着我国社会结构的多元化及利益要求的多样化，决策系统面对纷???复杂的利益要求，发现确认政策议程并非易事，尤其是在获取信息的准确性和充分性方面。政府仅对宏观信息的获取充分，而公众则掌握着与生活息息相关的微观层面的信息。公民通过各种途径所获取的政策方面的信息，有利于形成最优的政策方案。因此，公民的参与和监督能够完善公共政策制定的程序，提高公共政策的科学性。 　　（三）公民参与有助于提高公共政策的民主性 　　民主政治，从根本上说，就是要扩大公民参与。林德布罗姆认为“在民主国家中，决策过程面临着两方面的要求：一是追求效率，二是提高对民众控制的反应能力。人们既希望政府制定政策的科学性，又希望政府能够在政策过程中满足民众的多种要求。换言之，政策既合理又民主。”[3]因此，公民参与能使公共政策的制定更多地反映民众需求，从而使公共决策更加透明和民主。 　　二、公民参与公共政策制定所面临的困境 　　（一）公民参与存在观念误区 　　一方面，政治文化是公民在政治社会化的过程中所形成的关于政治的心理取向。由于我国两千多年的封建传统，形成了严重的“官本位”思想，使公民认为制定公共政策就是政府的事情，忽视了公民自身应有的参与权利；另一方面，虽然政府已意识到公民有参与公共政策制定的权利，但却对公民参与的能力以及结果持怀疑态度，认为普通公民在时间、素质、精力以及能力上不如专业人士，这导致了我国公共政策制定过程中公民参与度不高。 　　（二） 公民参与渠道不广泛 　　目前，公民参与公共政策的渠道主要包括以下几个方面。人民代表大会制度、民意调查制度、听证会制度等。对人民代表大会制度，主要是通过选举人大代表或政协委员的形式来实现公民参与。但普通公民能直接参与国家重大公共政策制定的机会太少，其意志和愿望也难以充分及时地得到满足。在政府管理公共事务层面，如听证制度，虽扩大了政策制定的参与面，但是由于听证制度只是针对三种行政处罚行为，因此，其范围依旧非常狭窄。 　　（三）公民参与组织化程度较低 　　尽管目前政府开始重视公共政策中的公民参与，但社会参与的组织化程度仍然较低。当代社会主要存在工会、妇联、文联、科协等政治社会团体，这些组织虽然在很大程度上呈现出了高度的组织化特征，但都属于通过政府的财政拨款来维持生产和运转的政治团体，缺乏独立性，行政色彩较为鲜明。同时，我国的一些民间组织，如商会、行业协会等因为自身力量弱小等原因，在我国公共政策制定过程中发挥的作用也很小。事实上，公民政策参与的目的就是要表达自身诉求，并且对部门利益和单位小团体利益形成相应的制约以实现自身的利益，但由于组织化水平较低，公民运用社会组织来参与影响政府公共决策的制定仍然是一个难题。 　　（四）公民参与透明性的缺失 　　保证公民参与的重