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基于权变理论政府绩效评估 　　[摘 要] 传统行政管理只重视投入，新公共管理理论更注重政府活动的产出和结果。实施绩效预算是加强政府管理的有效途径之一，然而现行实践运用的绩效评估系统存在实施困难的问题。以权变理论为基础，本文分析了当前政府绩效评估存在的主要问题和影响因素，建立了基于权变理论的政府绩效评估模型，认为该模型有助于政府控制开支，增强其与所处环境的适应性，提高管理绩效。 　　[关键词] 权变理论；政府绩效；绩效评估 　　[中图分类号] C391 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）04-0032-03 　　一、引言 　　上世纪80年代，西方各国为了应对财政危机和政府的信任危机、效率危机，开始了大规模的政府行政改革，这股改革浪潮被称为新公共管理运动。新公共管理运动以深化改革政府绩效评估为主要内容，强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，引入市场机制以改善??共部门管理，减少了政府运行成本，很大程度上缓和了长期以来存在于政府与民众之间的矛盾。 　　通过绩效预算来管控政府运行成本在设计方向上是正确的，但能不能真正发挥绩效预算的管控作用，最重要的依赖因素是绩效评估系统，也就是如何对政府真实绩效进行评估。如果评价系统不成功，那么也就无法通过绩效预算管控政府运行成本。而绩效评估结果又依赖于绩效考核。从而形成了：“绩效考核”决定“绩效评估”决定“绩效预算”这样一个不可逆程序。[1] 　　由于西方的新公共管理理论以及绩效评估都是在企业管理的经验基础之上研究发展而来，而政府运行成本具有一定的模糊性和复杂性，包括部门活动的不可观测性、成本与收益的非对称性，不确定性等等，政府运行成本还具有弱控制性，机关活动缺乏有效的制约力量，机关获取经费和提供服务产品之间缺少必要的逻辑联结；政府内部各机关信息传递过程复杂。因此对政府运行成本的观察、衡量、与验证的难度以及处理的复杂程度都远远的超过了企业财务，评价政府的运行效果和经营业绩需要采用特殊的信息来源、指标体系和报告体系。 　　二、量化指标考核政府绩效的设计性缺陷 　　绩效预算依赖于绩效评估系统，而绩效评估又依赖于绩效考核。在这个逻辑顺序中，现行的以量化指标作为考核依据并产生评价结果在理论和设计上都存在很大的局限性及缺陷。无论绩效预算是技术论还是制度论，其理论设计的基石是“绩”“效”二字。简单说“绩”就是实现目标，成绩越大越好；“效”就是如何多快好省地完成，效率越高越好。所有理论、体系的设计都是保证的途径和方式。大量的调研结果表明，现行实践运用的绩效评估系统存在以下几个问题[2]： 　　1.基于量化考评的细化指标不同权重问题 　　由于整个绩效预算的信息来源于绩效评估系统，而量化的后果是导致不同权重内容的同性化问题。例如，衣服和大米对人的作用是不同属性问题，我们人为地折算成钱后，就变成了同一的可比较概念。对政府工作来说，一个工作能力很强的人迟到了，在绩效系统中的加扣分只能体现出一个分值，权重意义无法体现。所以不同权重的内容是不可能寄希望于通过更完善的设计分值来达到公平合理的。 　　某银行单位调研其绩效评估管理系统时发现，相对服务于普通市民客户的工作人员，有能力吸纳大单位资金人员的绩效分值要高很多，连带成经济收益的巨大反差。该行负责人坦言初衷是为了激励所有人员的工作积极性，充分调动员工能力创造效益，但事实结果是造成部分有便利条件的人员与大部分人员间的不公平待遇，对整体而言反而积极性被挫伤，怨言四起、矛盾激化。 　　2.不同岗位间的不平衡问题 　　山东某市质检局调研该局绩效系统实施效果时，发现很多人对岗位间由于功能不同造成的绩效差异意见比较突出。如实验室的技术人员和对外收费部门间工作性质差异如何平衡绩效？容易完成效益指标的科室与不容易完成的科室间工作难度差异如何评价绩效？外勤人员工作因素不能参加单位学习、活动，拿不到分值是否合理等等。由于考评结果直接对应到工作评价及经济收入，所以实施绩效考评后反而引发了员工对“好岗位”的热衷心理，失去了爱岗敬业的热情。 　　3.有害绩效问题 　　这一现象在一些权力单位如执法部门尤为突出。为了绩效突出而滥用权力，造成乱收费，钓鱼执法等在社会舆论媒体上屡见报道。某公安局交通大队关于印发绩效考核实施办法的通知中规定，处罚交通违法每笔，加分，少一起减分；处罚每笔平均金额超过若干元加分；民警处罚笔数日均不能低于若干笔，新警不低于多少，未完成的，一次性扣多少分。交警部门给交警下达罚款指标，在罚款金额与工作津贴、绩效奖金发放、全年评选先进等直接挂钩的压力下，处罚目的就很容易从维护交通秩序，演变成追求罚款最大化。执法变成执罚，公权力便异化为交警部门或者个人牟利的工具。 　　4.伪绩效问题 　　伪绩效问题有两种现象一是因为绩效系统的