地方政府对融担行业监管中面临问题及破解途径.docVIP

地方政府对融担行业监管中面临问题及破解途径 　　摘要：全国有8 000多家融资性担保公司。2009年，国务院办公厅发文要求各省、自治区、直辖市人民政府负责本地区融资性担保机构的设立审批、关闭和日常监管，负责协调处置融资性担保机构发生的风险。近年来，各地方政府贯彻落实《融资性担保公司管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2010年第3号，以下简称银监会3号令）及相关配套制度，完成了对本地区融资性担保公司的规范整顿，建立了审批和监管制度，并不断加强日常监管，一些地区发生的融资担保机构风险事件也得到了（或正在进行）处置。然而，地方政府在依据银监会3号令履行对融资性担保行业监管职责的过程中，仍面临一些难题甚至困境，有待破解。 　　关键词：地方政府 融担 监管 　　一、地方政府监管困局 　　审批和监管标准单一。中国大陆地区的融资担保体系比较复杂，一是主体多元，既有政策性担保公司，也存在着大量商业性融资担保公司，此外还存在着一些非公司制的融资性担保机构，其经营目的、注资方式和运营模式都存在较大区别；二是水准不一，无论商业性融资担保公司还是政策性担保公司，它们的资本实力、经营管理能力和风险管控水平都参差不齐；三是业务多样，大类上有间接融资担保、债券发行担保和再担保业务，细分的话，间接融资担保又有贷款担保、票据承兑担保、贸易融资担保、项目融资担保、信用证担保等业务，各种担保业务的风险水平有较大不同。地方监管部门应该对本地区不同性质的融资性担保机构设置不同的审批条件，并实行分类监管；对不同的担保业务也应设置不同的风险控制标准。然而由于银监会3号令对各类融资性担保公司的设立、业务范围、经营规则和风险控制制定了单一的标准，地方监管部门也据此对本地区融资性担保机构实施大一统的设立审批和日常监管。单一的审批和监管标准不能有效引导各类融资担保机构实现差异化定位、开展特色化经营。在单一的标准和激烈的同质化竞争下，一些非公司制融资担保机构游离于监管体系之外，一些政策性担保公司为追求高回报而对担保业务“挑肥拣瘦”，一些商业性融资担保公司则偏离担保主业而走向“异化”。 　　行政处罚措施缺失。近年来，地方监管部门逐步建立起监管组织机制，加强人员、经费配置，不断提升审慎监管意识，并加强对融资性担保机构风险状况、经营管理的日常分析监测。在开展非现场监管和现场检查的过程中，地方监管部门能够及时地发现部分融资性担保机构存在挪用或占用客户保证金和客户贷款、资本金不实、关联交易、以委托贷款等方式掩盖代偿风险等问题。这些在依法合规和风险管控方面的问题可能引发较大风险，必须及时采取有力措施予以纠正。然而在实际工作中，地方监管部门的措施十分有限。银监会3号令虽然规定了警告和罚款两种行政处罚措施，但由于没有具体规定处罚的情节和额度，使得地方监管部门在实践中难以动用这两种处罚措施。地方监管部门往往只能采取约谈的方式对违规机构提出口头警告。如果违规机构整改不到位甚至拒不整改，地方监管部门并不能依法采取进一步的措施。不能将问题纠正于隐患阶段，一旦出现突发事件则动用大量资源进行处置，这是地方政府不愿意看到却又不得不时常面对的被动局面。 　　风险处置缺乏制度保障。融资性担保行业的突发性事件具有涉众、波及面广、案值大、手段隐蔽、界定难等特点，对其处置工作是一个复杂的系统工程。对融资担保行业突发事件的处置，无论是前期的信息汇总和研判，还是中期的收集线索和定性，直至后期的立案侦查和资产处置，都需要各方协调联动：有地方政府相关部门间的联动，有地方政府与金融部门的合作，有地方政府与司法系统间的协调。虽然按照银监会3号令的要求，一些地方监管部门会同有关部门制定了融资性担保行业突发事件处置预案，但预案中的处置机构和处置程序基本上只是当地政府行政体系的一个内部安排。地方政府并无权力规定司法系统、金融部门在风险处置中的职责，所谓各方联动机制也只能停留在纸面上。真正出现风险事件，往往靠的是地方政府领导顶着“越权”的压力出面组织协调。 　　二、规章和规范性文件的局限性是症结所在 　　国务院已授权各省、自治区、直辖市人民政府负责本地区融资性担保机构的审批、监管和风险处置。这一地方政府的职责需要相应的地方性法规予以约束和保障。然而目前各地均未出台相关的地方性法规，各地方政府只是以银监会3号令及其配套文件作为监管依据，有些地方自行制定了相关的规范性文件乃至政府规章。但与地方性法规相比，无论是银监会3号令还是地方政府的规范性文件，都存在一定的局限性，正是这些局限性带来地方政府开展融资性担保行业监管的难题。 　　在设定行政处罚方面的局限性。我国没有关于融资性担保行业管理的行政法规。在这种情况下，根据《中华人民共和国行政处罚法》，像银监会3号令这样的部门规章，只能设定警告或者罚款的行政处罚，但是罚款的