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经济发达镇行政体制改革进路与反思 　　摘 要：为适应城乡一体化发展的需要，必须改革传统的乡镇行政管理体制。近年来，从中央到地方都在大力推进经济发达镇的行政管理体制改革试点工作，其中，江苏在扩大和深化经济发达镇行政体制改革方面取得了一定的成效，但在改革的逻辑、改革的动力、改革的扩散、改革的战略等方面还需要进一步反思和探索。 　　关键词：经济发达镇；行政体制改革；城乡一体化；扩权；体制创新 　　中图分类号：D035.5 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）04-0007-03 　　一、经济发达镇政府行政体制改革的紧迫性和必要性 　　国际经验表明，通常一个国家或地区的城市化水平超过50%后，区域经济社会发展会发生结构性的变化，开始进入向城乡融合即城乡一体化方向迈进的快车道。乡镇是城市与农村的重要结合点，既是城乡各种经济要素的中转站，又是各种城乡矛盾的集中地和激发区。因此，城乡一体化建设离不开乡镇的发展，乡镇是城乡一体化建设的落脚点和基础，其中，政府必然也必须扮演关键性的角色。在我国各级政府中，镇级政府是国家政权的基层，成为统筹城乡一体化发展的最直接的责任主体。以“责任大、权力小、功能弱、效率低”[1]为主要特征的传统的乡镇行政管理体制在组织结构、运行机制、权责配置等方面已不能适应助推城乡经济社会一体化发展的需要，这种情况在经济发达镇表现得更加明显。 　　所谓经济发达镇，通常是指在我国快速城市化进程中涌现出来的“经济规模较大、城镇化水平较高、人口吸纳能力较强”[2]的区域性发达乡镇。经济发达镇行政管理体制改革是我国基层行政管理体制改革的重要组成部分，在统筹城乡一体化发展的大背景、大局势下，经济发达镇行政管理体制面临着城乡一体化公共服务、城乡一体化公共管理以及城乡区域一体化发展等一系列挑战，出现了扩大镇域发展自主权、提升乡镇管理效能的改革要求。这一系列的挑战和要求已成为我国行政管理体制改革实践和理论研究所关注的热点和重点。 　　遵循“改革试点——总结反思——推广铺开”的中国渐进改革逻辑，国家先期选择了一些典型的经济发达镇进行行政管理体制改革试点。2010年4月，中央编办、中央农办、国家发改委、公安部等部门联合下发有关通知，明确在13个省的25个经济发达镇进行“强镇扩权”行政管理体制改革试点，江苏省有4个镇入选。同年，根据“镇一级改革要加大力度，省里要扩大试点范围”的指示精神，江苏省又选择了16个经济比较发达镇开展行政管理体制改革省级试点工作。围绕经济发达镇所面临的一系列挑战和困境，近年来，江苏省作了多方面探索，特别是在构建与统筹城乡一体化相适应的经济发达镇行政管理体制方面勇于开拓、敢于创新、大胆试验，积累了丰富而宝贵的经验，取得了阶段性成效，获得了中央的多次肯定。基于此，我们以江苏省20个改革试点镇为考察对象进行学理和实证分析，以总结经济发达镇行政管理体制改革的“江苏经验”，为江苏乃至全国深化乡镇行政管理体制改革提供鲜活经验和有益参考。 　　二、江苏率先进行扩大和深化经济发达镇行政体制改革的条件 　　以“强镇扩权”为主题的乡镇行政体制改革为何选择从经济发达镇开始？我们认为这是由于经济发达镇具有强大的经济资源优势、改革开放以来不断积累的改革经验、开放而先进的意识理念、相对高素质的人力资源队伍和不断发育壮大的社会组织等诸多有利因素。 　　1.基础条件：雄厚的经济资源优势。经济发达镇的发展内在地对行政管理体制改革提出了要求，要求通过体制创新以实现治理绩效的提升。而与之相伴随的是创新不得不面对的变革成本，这就需要经济技术的迅速发展来为改革提供相应的物质支持和技术保障。就江苏本次改革试点的经济发达镇而言，20个试点镇近年来在经济总量、人口数量、辖区面积、城镇化水平等方面量质齐飞、快速发展，形成综合实力较强的镇域中心经济体。据统计，2011年底，江苏省GDP排名前100位的经济发达镇的GDP总和占全省GDP的比重约为28.6%，占全省所有镇GDP总和的51.8%。[3]这些经济发达镇基本都是本地经济发展的领头羊，经济总量规模较大，部分经济发达镇的GDP达到几十亿甚至上百亿元。由于这些镇的产业发达，农村转移就业人口多，因此，这些地区居民的工资收入和财产性收入增长很快，其生活水平相对于其他周边地区要高出很多。雄厚的经济实力和较高的人民生活水平构成了改革所必需的有利的外部环境保障。此外，由于在经济社会发展方面先行一步，经济发达镇财政收入逐年递增，部分经济发达镇的全口径财政收入甚至达到几十亿的体量，充盈而良好的财政收入状况为改革提供了最直接的经济支持。 　　2.前提条件：开放而先进的精神理念。精神理念是行动的先导。长期以来，江苏在改革开放的实践历程中，不断冲破妨碍发展的思想观念，破除束缚发展的陈规旧习，革除影响发