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国家治理能力现代化与人大工作跟进 　　党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是执政党首次从现代国家建设的高度，对中国未来发展战略作出的顶层设计。“治理能力现代化”也因此成为三中全会之后理论界最热的高频词。本文试以广东省人大工作为视角，谈谈新形势下人大如何适应国家治理能力现代化的新要求，与时俱进发挥工作优势和职能作用。 　　一、治理能力现代化对人大工作的发展带来了新课题新契机 　　国家治理体系包括从中央到地方经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的制度安排。国家治理能力是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力。与以往简单命令式、完全行政化的“管理”不同，“治理”要求政府在现代政治活动中不能再充当绝对主导者的角色，而要与社会组织、企事业单位、社区以及个人等不同的行为主体，通过平等合作，依法、民主、科学地规范和管理国家的经济、政治、社会、文化等事务，最终实现社会资源的最有效配置和公共利益最大化。习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现。”[1]人民代表大会制度是国家制度中最根本的制度，人大在履行国家的政治职能和社会职能中处于国家各机关的核心地位，发挥着其他国家机关不可替代的重要作用。通说认为，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准：公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调等[2]。人大作为国家权力机关，以推进民主法制建设为根本任务，在行使国家职能中，以民主形式，代表人民依法行使职权，体现了人民性、民主性、法治性和程序性的统一，与国家治理的内涵和基本要求有本质上的一致性和同体性。人大必须主动适应国家和社会治理能力现代化的要求，抓住发展机遇，发挥工作职能优势及时跟进。正如《决定》强调的，要推进人大制度理论和实践创新，发挥人大制度的根本政治制度作用。唯有如此，人大工作的能力才能随国家治理能力现代化的提高而提高，人大制度的优越性才能随国家治理能力现代化的推进而彰显。 　　二、国家治理的“顶层设计”需要人大立法职能的有力跟进 　　十八届三中全会《决定》指出，全面深化改革，必须坚持“加强顶层设计与摸着石头过河相结合”。推进国家治理体系和治理能力现代化需要顶层的制度设计，关键在于制度的改革和创新，既有“破”又有“立”。“破”，即改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规；“立”，即不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善。为此，人大立法职能必须主动跟进，把立法决策和改革决策结合起来，全面梳理现行的法律法规，抓紧制定全面深化改革急需的、条件成熟的法律法规，及时修改、废止与全面深化改革不相适应、不合时宜的法律法规，发挥立法在引领、推动和保障改革中的重要作用。 　　一是从制度设计层面梳理、审查和推进建立“正面清单”和“负面清单”。《决定》指出，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程；实行统一的市场准入制度，在制定“负面清单”基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。对于政府的公权力而言，遵循 “法无授权即禁止”的原则。建立公权力的“正面清单”，就是依据法律把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力逐一加以列明，将清单以外的事情交由市场调节和社会自律，做到职权法定，同时将清单公之于众，主动接受社会监督。相应地，对于公民的私权利，遵循“法无禁止即自由”原则。建立市场主体准入的“负面清单”，确定市场主体不能进入的领域和产业，实行各类市场主体平等进入、充分竞争、优胜劣汰，无需政府审批。这种颠覆性的制度安排，必须通过制定新的法律法规将其固定下来，从制度上突破固有利益藩篱。2013年底，广东省人大常委会按照实行市场准入负面清单管理制度的要求，率先启动了对现行有效的224项地方性法规的专项清理工作，重点清理与“正面清单”和“负面清单”管理方式改革不适应的地方性法规，以对公权力进行约束，对市场主体准入的权利进行松绑。 　　二是加快建立运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的体制机制。《决定》提出，要创新有效预防和化解社会矛盾体制，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。同时，改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。这实际上是明确了化解社会矛盾的两大原则：一是诉访分离，即把涉法涉诉信访从信访工作中剥离出去。二是通过法律制度平衡和调控不同阶层的利益诉求，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道解决。这两大原则为地方信访工作改革、为基层社会治理指明了方向。根据《决定》的精神要求，广东省人大常委会在全国率先启动制定《广东省信访条例》，探索建立运用法治思维和法治方式解决问题的制度化途径。2