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政府储备土地抵押价值确定法律问题 　　2007年国家三部委联合颁布了《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）。该文件明确了土地储备机构作为具有独立法人资格的事业单位，是土地储备工作的唯一合法主体，规定对产权清晰、资料齐全的储备土地，可以办理储备土地证书，政府储备土地可以设定抵押权。该文件的出台使得储备土地成为可以独立抵押的资产，在一定程度上解决了储备土地设定抵押权的法律问题，标志着我国的土地储备工作进入了一个崭新的阶段。 　　《土地储备管理办法》规定：“政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定”。作为评估机构，在对政府储备用地进行抵押评估时，应遵循合法、谨慎原则确定其市场价值及应当上缴政府的土地出让收益。 　　一、湛江市政府储备用地抵押价值的确定 　　（一）政府储备土地市场价值确定的难点 　　作为合格的抵押物，土地只有具备了明确的规划条件才具有有效的市场价值，合法的权属证书及有效的规划文件是其市场价值界定的主要依据。而在实际工作中，储备土地在上市之前，权利处于空置状态，用途及规划指标尚未确定，“国有土地使用权证”能提供的信息非常有限，而且不规范，例如：使用权类型界定为储备用地，用途及终止使用日期为空白项，等等，委托方更是难以提供具体而有效的规划指标。储备土地市场价值界定的主要依据或为政府作为担保的规划证明，或为区域中长期规划。具体用途、规划指标的不明确加大了未来的不确定性，使得储备土地抵押价值变得模糊而且不稳定，增加了储备土地的变现风险。 　　政府储备用地市场价值存在较大的不确定性，使评估风险随之增加。这就要求我们评估人员在充分了解城市总体规划和区域详细规划的前提下，结合待估宗地的区位及个别因素，反复研究论证委托方所提供规划条件的合理性和可实现性。对于经过论证合理的规划条件，我们将其作为宗地价值确定的依据。对于不符合或不完全符合城市总体规划、区域详细规划的规划条件，我们要兼顾谨慎原则和最高最佳利用原则，在估价报告中具体分析并充分说明理由，???求测算的价值体现宗地在该区位的开发价值。在具体评估操作中可进行规划前景修正，谨慎确定开发方案等。 　　（二）应上缴政府的土地出让收益的确定 　　土地储备中心仅作为政府的代表收储土地，地方政府才是土地出让收入的支配者，也是抵押贷款的真正偿还人。储备土地抵押价值的本质是该土地通过市场变现后，地方政府有权处置的价值部分，即市场评估价值扣除法律规定应当计提的土地出让收益（专款专用，不可挪作他用的款项）后的余额。 　　《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）详细列出了土地出让收入的使用范围，其中包含五类应计提的土地出让收益：农业土地开发资金；农田水利建设资金；廉租住房保障资金；新增建设用地土地有偿使用费；国有土地收益基金。此外，根据《转发财政部、教育部关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》（粤财综〔2011〕291号），广东省从2011年1月1日起实行从土地出让收益中计提10%教育资金的政策。这样，须计提的土地出让收益包含六类，以下逐一分析说明。 　　1.农田水利建设资金 　　根据《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）的规定，为加快农田水利建设投入力度，加快改善农田水利的薄弱环节，从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。《关于调整省级统筹市县从土地出让收益中计提的农田水利建设资金比例的通知》（粤财农〔2013〕116号）规定市县用于计提10%农田水利建设资金的土地出让收益的收益率（市县剔除有关成本支出以后的土地出让收益除以土地出让收入）为25%，低于25%的按25%计算。即农田水利建设资金=土地出让收入×25%×10%。在政府储备用地抵押价值评估中，该部分应上缴政府的土地出让收益测算为：农田水利建设资金=土地市场价值×25%×10%。 　　2.农业土地开发资金 　　根据《国务院关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发〔2004〕8号），从2004年1月1日起，将部分土地出让金用于农业土地开发。《关于印发〈广东省用于农业土地开发的土地出让金收入和使用管理办法〉》（粤财综〔2004〕186号）中明确从土地出让金划出的农业土地开发资金的计算方法：从土地出让金划出的农业土地开发资金=土地出让面积×土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）×土地出让金用于农业土地开发的比例（20%）。适用于计提本项土地出让收益的“土地出让平均纯收益征收标准”和“湛江市及周边区县土地出让平均纯收益征收等别划分”，如表1、表2所示。 　　3.廉租住房保障资金 　　廉租住房保障资金是指按照国家规定筹集并用于廉租住房保障的专项资金。《财