政府常态管理与应急管理比较分析.docVIP

政府常态管理与应急管理比较分析 　　[摘 要]面对不同的行政环境，政府通常会实施不同的行政管理职能。在常态行政环境下，政府实施常态管理，在应急行政环境下，政府实施应急管理。作为政府管理的两大领域，政府常态管理与政府应急管理既具有高度的联系性，又具有鲜明的区别性。坚持常态与应急状态相结合的政府应急管理，逐渐实现政府应急管理的常态化，是提高我国政府应急管理科学性和有效性的必由之路。 　　[关键词]政府常态管理；政府应急管理；政府管理职能；突发事件 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）04-0046-05 　　政府是公共权力的代表者，公共管理是政府的职能之一。不论是社会统治还是社会服务，都需要通过管理的职能来实现。社会常态下，政府实施其常态管理职能，以保障社会的良性运转和协调发展；非常态社会条件下，政府将实施其特殊的管理手段，以减少损失和保障社会运转。所谓应急管理正是在社会非常态情况下，政府针对突发事件的防治所实施的管理，以挽救和减少突发事件等非常态因素所造成的损失。那么，常态管理与应急管理之间是一种什么关系，对社会发展与运转有着什么不同的意义，这是值得研究的重要问题。 　　一、常态行政环境与应急行政环境下的政府管理职能 　　世上万物的存在与发展总是在一定的环境中进行，政府的管理活动也不能离开环境而孤立地存在。政府管理的变化和发展不仅有赖于其内部各组成要素之间的相互联系和相互作用，而且有赖于其与行政环境的相互联系和相互作用。 　　所谓行政环境，是指存在于行政系统之外并直接或间接地作用和影响行政管理活动的所有外在因素的综合[1]（P20-21）。从横向的角度看，行政环境既包括国内环境和国际环境，也包括自然环境和社会环境，还包括物质性环境和精神性环境等；从纵向的角度看，行政环境既包括历史环境和现实环境，也包括社会大环境和诸如社区、家庭等范围相对较小的环境；从行政环境作用的结果看，既包括良性的行政环境，也包括恶性的行政环境；从行政环境的特性、状态和影响看，既包括常态环境，也包括非常态的应急环境。正是这些大大小小、各式各样的环境因素构成了行政环境系统，从诸多方面影响着整个政府管理的过程。行政环境复杂多变，直接决定着政府管理的对象和政府管理职能的生成和变化。 　　从2003年发生非典疫情以来，中国的行政环境正经历着重大的变化：冰冻灾害、汶川地震、舟曲泥石流、三鹿奶粉事件、H1N1流感、雅安地震、H7N9流感、新疆暴力恐怖案件等各种公共性突发事件的发生，构成了现实社会中需要政府实施非常态管理的特殊行政环境。这种环境既考验着中国政府非常态下的应急管理能力，又为中国政府的管理能力和管理水平的提升提供了动力和机遇。随着现代政府面临的行政环境越来越多变，各种矛盾和竞争错综复杂，不同类型的公共性突发事件频繁发生形成不同性质的公共危机，阻碍着社会的和谐发展。因此，对公共性突发事件加以有效管理已成为政府的重要职能。常态下的政府管理和应急状态下的政府管理，由于所处的行政环境不同，所体现出的管理职能也有所区别。 　　政府职能是政府依法行使国家行政权力，对国家事务、社会公共事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。它包括基本职能和运行职能两方面的内容。政府的基本职能包括政治职能、经济职能和社会职能；政府的运行职能具体包括政府的决策、组织、协调、控制四个方面的职能。基本职能强调政府做什么，运行职能强调政府怎么做，二者共同构成了政府的职能体系。 　　在一般、正常的社会条件下，即在常态行政环境下，社会秩序基本稳定，社会生活井然有序，政府的管理通常与社会生活的节奏同步，重点是在政治、经济和社会方面发挥对常规性事务的一般管理职能，并针对常规性事务发挥出相应的运行职能[2]（P23-25）。 　　所谓政治职能，是政府职能的核心内容，主要包括军事与领土保卫、社会秩序和治安保障、民主建设职能等。所谓经济职能，是政府根据一定时期社会经济发展的需要，对经济生活进行管理的职能，目的在于维护特定的经济基础，促进经济繁荣。所谓社会职能，也称社会服务职能，是指除了政治职能、经济职能之外，政府所具有的管理社会生活领域中的公共事务的职能。目前，中国各级政府的管理越来越重视社会服务职能，切实把自己看做是人民的公仆、社会公益和公共权力的代表，践行为人民服务的行动宗旨，从而提高了政府的公信力与合法性水平。 　　以上三种基本职能的实现，主要依靠决策、组织、协调、控制等运行职能的发挥。在政府管理的运行职能中，决策是政府管理过程的首要职能，是政府根据客观实际资料，确定政府的目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法的工作过程；组织是政府为了实现管理和发展目标，建立组织体制，进行有效指挥、沟通和协调，把确定的计划方案付诸实施的职能；协调是政府通过理顺、沟通