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公共政策绩效审计必要性与可行性分析 　　【摘要】以公共政策为对象的绩效审计充分体现了国家审计服务国家治理的理念，但同时也具有一些争议。文章从公共政策绩效审计理论内涵出发，比较美国和英国对公共政策绩效审计的态度，并对实践方法加以分析，结合我国具体国情作出思考，探讨在我国实施公共政策绩效审计的必要性和可行性。 　　【关键词】公共政策 绩效审计 比较研究 　　《审计署“十二五”审计工作发展规划》指出，加强对中央重大方针政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计，促进政令畅通，保障各项政策措施落实到位，并将全面推进绩效审计列为审计工作的主要任务之一。通过比较研究，笔者发现一些国家对以公共政策为对象的绩效审计却持有不同态度。 　　一、公共政策绩效审计内涵 　　关于公共政策的内涵，不同学者从不同角度分析所下的结论均有所侧重，因此不存在一个标准的解释。托马斯?戴伊将其定义为，“关于政府所为或所不为的所有内容”，强调了政府具有选择的职责。詹姆斯?安德森解释为，“某一行动主体或一群行动主体解决问题或相关事务的有意识的行动”，强调了以解决问题为取向的行动主体的自觉意识。哈罗德?拉斯维尔与亚伯拉罕?卡普兰的“目标、价值与策略的大型计划论”，则只关注公共政策内容而不关心公共政策制定主体和客体。公共政策一词有着不同的解释，而从以上定义所引申出的内涵不外乎有三点：第一，公共政策是执政党和政府作出的政治决定同时也是民主活动，具备政治性；第二，公共政策旨在维护公共利益，解决公共问题，履行公共责任，具备公共性；第三，公共政策是政府立足于负责任和力所能及，以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、能动的、自觉的活动，具备能动性。 　　按照审计署科研所研究报告对于公共政策审计的定义，公共政策审计是“国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议咨询等审计活动”。绩效审计与公共政策具有高度契合性，将绩效审计参与到公共政策运行过程中，提升国家审计的效用层次，能充分体现国家审计服务国家治理的理念。 　　二、国外开展公共政策绩效审计现状 　　（一）美国 　　伴随着公共管理理念的发展改变，美国的公共政策评估逐渐形成了一个多方参与的体系。而美国审计署（以下简称GAO）则以独立的监督方身份，运用公共政策绩效审计，在政策评估系统中发挥着不可替代的作用。其主要特点如下： 　　1.针对高风险领域进行审计，体现受托责任观。美国审计署（GAO）绩效审计的范围很广，从信息安全到国土安全，从气候变化到能源政策法案，几乎涵盖美国审计署所认定的所有高风险领域。2008年，国际同业互查组对GAO的工作表示认可，其中对GAO的战略计划过程表示肯定。这个过程确保GAO将工作重点放在整个国家所面临的最严重的管理问题和最具有风险的项目上，因此也是纳税人最为关心的领域。GAO通过针对高风险领域开展的公共政策绩效审计很好地体现了履行受托责任，维护美国民众利益的职责。 　　2.定期报告国会，为决策者提供信息完善政策制定。复杂的经济环境带来的越来越多的问题、风险，很大程度上扩大了绩效审计的范围。而审计范围大部分来源于国会，GAO则定期向国会报告审计结果。GAO致力于通过监督（oversight）、洞察（insight）、预见（foresight），提供更真实、全面、有效的信息，通过信息分析为决策者提供改进的依据。2012年，GAO收到来自国会的924份请求，并向国会报告159次，并总计创造了55.8亿美元的节约收益。 　　3.依托完善的绩效评估体系，深入开展审计工作。与我国绩效审计更多地采用自行制定的评价指标体系不同，美国有着全面系统的绩效评价体系。1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，成为世界上第一部联邦绩效法案。该法案要求各部门制定出一套能综合反映部门业绩、便于考评的绩效指标，并由国家绩效评价委员会负责监督和实施，评价标准则更具合理性。有了这样完善的绩效评估体系，为GAO开展审计工作节省了大量的精力。从而使得审计工作重点转向考核被审计单位内部管理特别是内部控制制度是否合理发展，审计工作更加深入，更具揭示性。 　　4.灵活运用跟踪审计，保障审计结果应用。公共政策从制定、执行到完善是一个多方参与的、动态的复杂过程，其持续性也有所差别。因此审计结果的提出并不等于审计工作的终结，为监督建议的采纳情况，监视政策环境的动态变化，跟踪审计便成为不可或缺的一环。根据GAO的统计，截至2012年底，在2008年的审计建议中80%得到了采纳。对于时效性较强的项目，进行较高频率的审计。2008年10月3日美国总统布什签署了备受瞩目的《紧急经济稳定法案》以