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全面深化改革背景下农村土地物权制度改革与完善 　　〔摘要〕 在全面深化改革背景下推进农村土地物权制度的改革与完善，需要构建相对完整的农村土地物权制度，主要包括：构建以保障农民成员权为中心的制度，解决主体虚位、权属不清、各主体关系不明的问题；构建以保障发展权为突破口的制度，最大限度赋予农民土地权利，解决以承包权为中心的权利不足问题；科学设计农村土地有序适度流转的制度，实现经济效益发挥与农民权利保障的平衡；分步统一农村土地物权登记，为农村土地有效流转提供程序保障；推动相关配套改革。 　　〔关键词〕 全面深化改革，农村土地，物权制度，土地流转 　　〔中图分类号〕D90 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）06-0116-06 　　党的十八大通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“建立城乡统一的用地市场，在符合规划和用地管制前提下，允许农村集体经营性土地建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这触及了现行农村土地制度中的诸多核心问题，指明了未来我国农村土地制度改革的基本方向、趋势和突破口。土地是农业最基本的生产资料，也是农民最可靠的社会保障，所以，土地问题历来是决定民心向背的关键问题，而土地问题的核心内容，则是农村土地制度。从历史上看，农村土地制度的每次变革，不仅带动了整个土地制度的改革，也促进了农村和国家的改革和发展。因此，建立和完善适合我国国情和当前社会变革需要的农村物权制度成为当前全面深化改革的突出问题。农村土地物权制度的核心说到底是农民权利的确立和保障，因此以此为中心设计相对完整的农村土地物权体系成为改革和重构的首要任务。这就需要做到：一是构建以保障农民成员权为中心的制度解决主体虚位、权属不清、各主体关系不明的问题；二是构建以保障农民发展权为突破口的制度，解决权能不足、权利不实、权利脆弱易受侵犯的问题；三是，科学设计农村土地有序适度流转的制度，解决人地矛盾引起的土地承包稳定性与可变性之间的矛盾，土地零碎分散与农业经营规模化、机械化、现代化之间的矛盾，身份性、农民对土地的依赖性与城镇化、市民化之间的矛盾等中国农村土地固有顽疾；四是分步统一农村土地物权登记，为农村土地有效流转提供程序保障；五是推动相关配套制度改革。 　　一、构建以保障农民成员权为中心的制度，解决主体虚位、权属不清、各主体关系不明的问题 　　由于我国农村土地形成过程的特殊性，虽然自1962年《农业六十条》形成所谓的“队为基础，三级所有”，后经一系列改革和调整，至《土地管理法》第10条从法律层面对土地的所有权、经营权和管理权进行了明确，但权属不清特别是所有权主体不明的问题始终困扰着农村土地制度的运行，从而导致诸如农民权利不断受到侵犯、土地征收补偿矛盾重重等突出问题。为此，理论和实务界进行了苦苦探索，却难以找到真正的突破口。实际上，只要认识到农村土权利主体和权属问题的实质为国家、集体、农民个人之间的关系（以下简称主体之关系），则这一突破口实际上就在我们身边，那就是长期以来被学界所关注，后被物权法第59条等采用的成员权。这是因为成员权能够把充分体现成员意志、实现村民自治和发挥集体经济组织、农村基层政权的指导和服务职能有机结合起来，从而成为链接各主体之间关系的桥梁和各种矛盾的缓冲带，起到润滑各种利益诉求和磨合各种机制的独特作用。因此，虽然成员权属于基础性权利，并不直接表现为农村土地具体物权，但却可以成为化解农村土地物权制度主体难题的突破口。不过目前对成员权的认识和运用尚处于争论阶段，对其重要性和内容的理解还远未达到实践的程度，因此将来的重点是充实成员权的内容和保障成员权的行使。 　　当然，成员权只是解决主体之间关系的一个突破口，其在实践中要真正有效运行和发挥作用，还需要相应制度的配套，其中与目前突出问题相关的主要是两个方面： 　　一方面是建立完善正确处理国家与集体和农民之间关系的制度，主要包括：一是实化集体经济组织，夯实和强化所有权。实际上以往对农民权利的侵犯主要表现为一些地方政府对农民的乱摊派、乱收费，近年来主要表现为地方政府滥用公共利益进行土地征收，而导致这些问题的一个根本原因是农村集体所有权主体不明确，缺乏应对土地征收的法律武器。因此必须强化集体土地所有权的主体，在目前体制下也只能是实化集体经济组织，即不要将其视为农村土地所有权主体寄托的躯体这样一个虚幻概念，而要使其真正成为一个实体。二是打破政府土地一级市场垄断地位，逐步形成农村建设用地市场，解决农地入市问题。近年来一些地方政府热衷于旧城改造、招商引资、让农民上楼，以及大规模土地征收、土地财政，特别是小产权房问题的凸显等，根本原因是政府的土地一级市场垄断，通过非市场化征收和市场化土