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第十三章 行政监督 你认为大学生期末考试需要老师监考吗？ 讨论假如你是监考老师，如何监督考试作弊者？ 本章主要内容 第十三章 行政监督 第一节 行政权力制约的基本理论 第二节 行政监督体系 第三节 我国行政监督机制的完善 第一节 行政权力制约的基本理论 一、分权制衡理论：以权力制约权力 二、人民主权理论：以权利制约权力 三、社会契约论：以道德制约权力 第一节行政权力制约的基本理论 行政监督指各类监督主体依法对政府行政机关及其工作人员行使行政权力行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。 行政权力是行政管理主体管理公共事务所享有的合法资格和相应的强制力、约束力，它是由社会共同需要产生的，目的在维护公共利益和维持、调整与管理整个社会生活的基本秩序。 一、分权制衡理论：以权力制约权力 （一）分权制衡理论的内容 分权制衡理论也称权力制约论，它是西方国家的立法、行政和司法三种权力各自独立又相互制约和均衡的理论。 它强调：为防止政府权力的腐败或滥用，必须对它进行合理分割，并建立相互制约和监督的关系。 分权制衡论是被西方国家普遍运用在政治体系和其他国家管理活动中的重要法理。分权制衡论对权力的制约最为直接有效。 （二）分权制衡理论的代表人物以及观点 制衡学说的代表：可追溯到古希腊的柏拉图和亚里士多德，但真正创立这一学说的是17—18世纪的资产阶级启蒙思想家及后来的政治家、理论家，其代表人物是英国的洛克、法国的孟德斯鸠、美国的杰斐逊和汉密尔顿。 亚里士多德认为，一切政体都有三个要素——议事机构、行政机构和审判机构，“倘若三个要素(部分)都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构”。 洛克在《政府论》中把国家权力分为立法权、行政权和外交权(也译为联盟权)。他在论述三权分离的同时，特别强调立法权与行政权的分立。洛克进一步确立了立法权至上的原则，并明确主张立法权是人民交给、委托给议会行使的权力，因而人民自然就有权对立法权的执行情况进行必要的监督和制约。 孟德斯鸠，18世纪中叶，法国启蒙思想家、法学家孟德斯鸠是近代权力制衡理论的完成者，他在《论法的精神》中，论述法和政体以及自由的关系时，强调专制政体与法律水火不容，认为一切有权力的人都容易滥用权力，要防止权力被滥用，保障人民的自由，“就必须以权力约束权力”。 孟德斯鸠的分权学说表现为一整套权力结构的设计。具体包括： 第一，他主张立法权应由人民选举的代表来行使。他强调，各个城市和地区的人民应各自选出代表参加议会。为数不多的代表能讨论大众聚集在一起不适宜讨论的问题，这是代议制最大的好处。他认为，以出身、财富或荣誉著称的人应单独组成贵族院，由一般群众选举产生的代表则组成平民院。议会两院同时拥有立法权，相互牵制，以制止贵族和平民的相互侵犯。另外，涉及贵族的案件还应由贵族院审理。他还指出，立法机关的集会应由行政机关召集，以实现行政权对立法权的制约。 第二，他认为行政权力和军队应交由国王掌握。行政权力处事需要当机立断，急速行动，因而行政权力和军队由一人掌握比较合适。立法机关有权审查它所制定法律的实施，以实现对行政权的监督，但不应有权审讯执政者本人，这对防止立法机关的专制，很有必要。他还认为行政机关有权制止立法机关的越权行为，以“反对权”参与立法。他提出立法机关有随时解散军队的权力，以防止军队成为行政权力压迫人民的工具。 第三，他强调司法独立原则。他所谓的“司法独立”，就是司法权独立于立法和行政权力。由选自人民阶层的法官依法律的规定行使审判权，不受立法权和行政权的干涉。这一概念的提出是他对洛克分权理论的一大突破。司法被明确为与立法、行政并立的权能，使他的分权学说成为真正意义上的“三权分立”。司法独立是“以权力制约权力”的关键，只有“司法独立”才能保障司法权对立法权、行政权的制约。 （三）分权制衡理论的积极意义以及他的局限性 分权制衡理论的积极意义： 1、分权制衡理论是近现代西方国家政治制度和监督制度的重要理论基础，它既为西方国家的权力架构提供依据，又为各种监督方式的拓展奠定基础，从而成为西方国家重要的行政监督理论基石，并受到后世很多西方思想家的推崇、继承与发展。 2、在实践中更成为西方国家普遍的政府组织原则，对近现代西方政治民主化进程产生深远的历史影响。 分权制衡理论的局限性： 1、权制衡论主导下的以权力制约权力的权力制约模式虽能有效制约权力，但不可能解决所有的权力滥用问题。 2、就三权分立自身而言，立法权、行政权和司法权三者虽是并列的，但在事实上，司法权是其中最弱的，而行政权则是其中最具有扩张性的，因此，很难达到理想的制衡效果。可见，对权力的制约不能只