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土地财政下被征地农民转市民安置模式探索 　　摘 要：我国的“土地财政”为地方政府提供了大量资金，在城镇化的过程中其积极作用不容置疑，但也带来了诸多问题，文章回顾了“土地财政”下各地被征地农民的主要补偿和安置的办法，有针对性地提出了解决“最困难农民”的保障房“租售结合”模式。 　　关键词：土地财政 被征地农民 租售结合 　　中图分类号：F290 文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2015）02-099-03 　　我国“土地财政”是城镇化和市场化进程中的自然产物，在我国社会转型期的出现和存在有着必然性和合理性，在我国特定历史背景下其积极作用不容置疑。在目前国家倡导的城镇化的大环境下“土地财政”不会短期内退去，但随着我国城镇化的逐步完成“土地财政”必然会逐渐转变、退出或成为更可持续的增长模式。本文主要阐述在目前“土地财政”的背景下，如何做好被土地征收农民的安置。 　　“土地财政”狭义理解为地方政府通过招、拍、挂向土地使用者出让土地使用权所获得的收入。从广义上来看，“土地财政”可理解为包括土地增值税、土地使用税、耕地占用税、契税、房产税、城建税、房地产业和建筑业的营业税和所得税等及利用抵押土地所获取的借贷收入，这些收入用来维持其财政支出，是一种地方政府的预算外收入。 　　“土地财政”不是我国独创，国外发达国家在城镇化过程中大都有利用土地资源获得财政收入的历史，如：美国从建国至1862年近百年间，也依靠过“土地财政”。当时美国法律规定创始13州的新拓展地、新加入州的境内土地，由美国政府所有、管理、支配。公共土地收入和相关税费，构成了美国收入的最主要部分。最高的年份土地出售收入占美国政府收入的48%。直到1862年《宅地法》规定土地免费转让给新移民，前后持续近百年。1862年后，美国政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替；欧洲的“圈地运动”始于15世纪末至19世纪中叶，当时，大多破产农民被迫进入城市，成为雇佣工人和产业后备军，为产业革命提供了廉价劳动力。 　　一、我国“土地财政与土地金融”产生的主要原因 　　1.在计划经济条件下，经济被分为农业和工业两大部类，在二元经济体制下，我国通过工农业产品的剪刀差，不断将农业的积累转移到工业部门。数据显示1952年―1982年，依靠农业为工业提供积累的剪刀差资金大约有7千亿左右，依靠这种办法，我国建立起初步的工业基础，但中国城镇化水平一直徘徊在10%左右。我国城镇化的大发展，开始于1980年代后期，依靠当时经济体制无法维持城镇化发展需求。 　　2.计划经济时的土地被分为国有土地（城市）、集体土地（农村），该二元形式为政府垄断土地一级市场奠定了基础。 　　3.中央有着对地方政府的绝对领导权和人事任免权，1994年的分税制改革，中央与地方的财权比例为7：3；事权比例为4：6，造成了地方财政收支的巨大缺口，中央将当时规模很小的土地收益留归地方政府所有，为地方政府走向“土地财政”制造了机会。 　　4.我国香港土地批租制的成功办法，使地方政府认识到土地的重要性及利用土地是获取收入的一个重要途径。 　　5.在政治上，以GDP为主的政绩考核标准是“土地财政”的加速器，政府官员为了保持职务竞争优势，地方政府间展开了激烈的资金竞争，进而促使地方政府不得不追逐“土地财政”。 　　二、我国“土地财政”的利与弊 　　随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度的陆续出台，地方政府依靠“土地财政”摆脱“财权上移、事权置留与下放”的不利局面，逐渐积累起大量的资金，数据显示2001年土地出让收入只有1300亿元，2007 年突破了1万亿元，达到了1.22万亿元；2010年突破2万亿元，达到了2.75万亿元；2011年达到3.15万亿元，2012略有下降，达到2.69万亿元，2013年达到3.9万亿元；一些地方，土地直接收入及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%；“土地财政”在带来大量资金的同时伴随强大的融资功能，2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元；2013年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷，抵押贷款总额7.76万亿，估计全国600多个城市抵押贷款总额超过10万亿。2012年底，中国城镇化率达到52.27%，城市面积比改革开放初扩大了5倍，大大小小的城市，迅速发展。中国城市建设的突飞猛进，无论是速度还是规模，都超过了改革之初的想象。纵观人类历史，这样的高速增长前所未有。城镇经济的飞速发展，改变了市民生活质量，也带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工，其正面效应不容否定。 　　然而因“土地财