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依法执政湖南经验 　　湖南的法治实践最大的贡献莫过于提供了一个较为完整的区域顶层设计模本。 　　在《法治湖南建设纲要》推出一年之后，法治越来越成为湖南政治实践中的关键词。 　　1997年，中共十五大首次提出依法治国基本方略，并于1999年正式将此写入宪法。2007年召开的中共十七大，进一步提出要“全面实施依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。与此相呼应，各地纷纷提出“法治”口号。 法学出身的省委书记周强，为湖南此轮改革赋予了强烈的个性色彩。 　　对此，湖南是响应较早的一个省份，湖南早在1998年就提出了“依法治省”，但让湖南打响法治之名的，则是2007年4月着手起草的《湖南省行政程序规定》（以下简称《程序规定》）。其后，经过一年多的打磨，结合了学者构想和实际论证的《程序规定》于2008年4月17日正式推出。这一事件先后入选年度中国十大法治新闻、中国十大地方创新试验等。 　　一项地方性立法能够引起广泛关注，不仅因为参与起草的专家包括了中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年、最高人民法院副院长江必新等在内的“顶级阵容”，更在于国家层面的统一立法难产多年之大背景。 　　从1986年有关方面首次提出行政程序立法以来，在行政法学界倾力20余年的推动下，这项立法虽曾被写入全国人大立法计划，却至今仍未提上立法日程。 　　2011年7月26日，湖南省委颁布的《法治湖南建设纲要》（以下简称《纲要》）正式公布实施，法治自此被赋予了制度化的意义。在《纲要》中，“依法执政”被确定为法治建设之核心。尽管“依法执政”的概念早在中共十六大就已经提出，并非湖南新创，但《纲要》的主要起草人、省委副秘书长贺安杰认为，《纲要》最大的贡献莫过于提供了一个较为完整的区域顶层设计模本。 　　“三统一”背后的立法审查 湖南省委常委、长沙市委书记陈润儿将建设法治湖南视为提升竞争实力的必由之路。 　　《中国社会管理体制改革路线图》一书作者，中央编译局马研所所长何增科教授，曾将法治的核心要素概括为三点： 　　第一，法为良法，法律应该是经过民主的程序制定的公正的、良善的法。这是人们遵守法治的前提条件。其次，法律要成为人们最高的行为准则，所有的领导指示、讲话、政府的“红头文件”都要符合法律，都要接受法律的检验，特别是接受宪法的检验。违法的就要纠正。也就是要接受宪法和法律的权威。最后，就是要接受宪法的权威性，同时使宪法可诉讼化。宪法学派有句名言叫做“非法之法不是法”，法律本身的程序合理性和实质正当性，是法治社会的基础。 　　在中国，有大量游离于人大立法权之外的部门法规和规范性文件，它们在现实生活中具有法律效力，却一直处于司法审查的盲区。由于没有经过合法性审查，规范性文件不仅经常与既有法律构成冲突，而且随时可能成为增加公众义务或剥夺权利的依据。 　　依大陆法律，公民无权就法律本身不合法而入禀法院，对于这些部门法规和“红头文件”的审查则更是付之阙如。 　　2009年7月9日，湖南当局推出《湖南省规范性文件管理办法》，在大陆率先提出“规范性文件必须由本级人民政府统一登记、统一编号、统一公布”，并规定了文件的有效期制度，被学界称为“破冰”之举。 　　这一做法，后被写入《国务院关于加强法治政府建设的意见》。但细心的观察人士指出，上述规定其实只限于政府文件，对党内“红头文件”还是“网开一面”的。 2008年4月25日，湖南省邵阳县五里村流动票箱挨门逐户无记名投票。当日，湖南省邵阳县第七届村民委员会换届选举进入投票阶段，县纪检监察机关深入各投票现场监督，公推直选工作井然有序。 　　这一漏洞被去年颁布的《纲要》予以了填补，将县级以上党内规范性文件也纳入了备案审查的范围。 　　配合上述规定，自2008年以来，湖南政府部门和党政部门进行了文件清理行动，规模之大为国内罕见。 　　作为法治湖南最早参与设计的专家，中国法学会行政法学研究会会长应松年回忆，前不久他参加了一个清理“红头”文件的会议，参会者有来自各省市的代表，但是大多数代表不要说清理，连自己辖内究竟有多少红头都没有数，而湖南的代表能说得一清二楚。 　　应松年说，“三统一”的要求看似并不复杂：统一登记，即文件弄好后要到法制办去登记，统一编号和统一发布，也都是很简单的工作。但这三个统一，一来把“红头文件”的数量弄清楚了;二来文件都经过了统一的合法性审查;三来让文件都产生了有效期，五年，五年后文件还要用的，就要重新登记编号，否则自动作废，不会出现那种早已不再适应现实情况却仍具有规范效力的文件。 　　“我听他们说，现在他们全省的“红头文件”有下降的趋势”，应松年说，“以前发文件很方便的，现在都要审查过。一个程序就把“红头文件”的问题解决了，这是之前很多地方都在头疼的事情。” 　　以程序约束