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社会救助暂行办法实施局限性及其完善 　　摘要：《社会救助暂行办法》是新中国成立以来第一部统筹和规范各项社会救助制度的行政法规，其成就主要体现在构建了完整的社会救助体系、破除了社会救助制度的城乡二元分割、恪守了以人为本的立法理念三个方面。但它也存在诸多局限，如立法位阶不高、授权条款偏多、央地财政责任不清晰、对违法的惩罚力度不够以及忽视农民工的特殊性等。政府应采取一系列措施，如提升法律位阶、出台法规实施细则、明晰央地财政责任、加大对违法的惩罚力度以及重视农民工的特殊性等，以完善社会救助制度，进而织牢保障贫困群体基本生活的最后安全网。 　　关键词：《社会救助暂行办法》；社会救助制度；立法；反贫困 　　中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）03-0067-06 　　一、问题的提出 　　“千呼万唤始出来，犹抱琵琶半遮面”，用唐朝诗人白居易在《琵琶行》中描述琵琶女羞涩登场的这句诗来形容《社会救助法》的出台是再合适不过了。自1994年伊始，《社会救济法》先后被列入第八届、第九届、第十届全国人大常委会的五年立法规划。2005年，在众多学者的呼吁下，《社会救济法》更名为《社会救助法》。之后，《社会救助法》再次被列入第十一届、第十二届全国人大常委会的五年立法规划。2008年8月至2013年12月，《社会救助法（草案）》曾先后三次上报国务院并两次向社会公开征求意见。2009年12月至2013年12月，国务院常务会议先后三次审议《社会救助法（草案）》。2014年2月21日，《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）经国务院颁布并于2014年5月1日起实施。换言之，社会各界翘首以盼的《社会救助法》的立法之路一波三折，历经20年，最终由法律降格为行政法规出台。 　　尽管《暂行办法》的颁布实施并不是一个尽如人意的结果，但是学术界对于《暂行办法》的颁布实施还是给予了比较积极的评价。学者们指出，《暂行办法》的出台虽然降低了法律的层次①，但作为新中国成立以来第一部规范各项社会救助制度的行政法规，它仍然搭建了一个比较合理的社会救助制度框架②，是推进社会救助规范化与法制化的重要举措③，也是社会救助制度走向成熟、定型的重要标志④。正当社会各界为《暂行办法》的颁布实施感到欣慰之际，2015年，全国接连发生多起与社会救助部门工作失职高度相关的极端恶劣事件，如河南信阳干尸男童事件⑤、贵州毕节4名留守儿童非正常死亡事件⑥、山东平度“皮包骨”老人事件⑦等。这些极端事件经媒体披露后，对社会公众的心理造成了巨大冲击，引发社会公众对社会救助部门的强烈不满和普遍质疑，从而可能造成社会公众对我国社会保障制度的信任危机，因此需要高度重视。本文所关注的是，为什么在《暂行办法》实施一年多后还会发生此类恶性事件？显然，《暂行办法》还存在一定的局限性。本文拟对《暂行办法》实施的成就、主要局限及其完善路径展开探讨，以期对完善我国的社会救助制度有所裨益。 　　二、《社会救助暂行办法》的主要成就 　　可以说，《暂行办法》的出台是社会救助各部门折中妥协的结果，是一个次优的选择。即便如此，它仍然是我国社会救助制度发展史上新的里程碑，将为构建公平、可持续的社会救助制度提供重要的法律保障，进而不断保障和改善民生，促进社会的和谐发展。 　　1.构建完整的社会救助体系，实现了制度的规范化 　　清晰而完整的救助体系是我国社会救助制度规范运行与健康发展的重要保证。但是，在2014年2月之前，我国的社会救助体系并不清晰、完整，而是显得相对模糊、混乱。当时，我国的社会救助体系包括城市最低生活保障、农村最低生活保障、“五保”供养、医疗救助、就业救助、教育救助和住房救助、流浪乞讨人员救助以及灾害救助等传统救助项目，很多地方政府还自行探索建立了法律救助、心理救助、见义勇为人员救助⑧、慈善救助、社会互助以及殡葬救助等诸多新兴救助项目，这使得各省之间乃至省内各县市之间的社会救助体系都存在一定的甚至是较大的差异，给我国社会救助制度的健康发展带来了诸多障碍。值得欣慰的是，《暂行办法》的出台第一次以行政法规的形式构建了以最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、教育救助、就业救助、住房救助、受灾人员救助以及临时救助为主体，以社会力量参与为补充的清晰而完整的社会救助体系（见图1），实现了我国社会救助制度的规范化、体系化与科学化。 　　图1中国社会救助体系示意图 　　2.破除社会救助的二元分割，有助于推进城乡统筹 　　城乡一体化的社会救助制度不仅给城乡居民提供稳定的安全预期，而且也是社会救助制度实现公平、可持续的重要条件。但令人遗憾的是，在计划经济体制下，我国逐步形成了壁垒分明的城乡二元经济结构和基于身份等级制的社会管理模式，与此相适应，我国的社会救助也形成了城乡分治的格局。具