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上海基本管理单元建设的现状、问题与建议 　　摘要：党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略。对于特大城市的郊区而言，推进乡村振兴战略的核心任务之一是加强郊区基层基础工作，健全自治、法治、德治、共治的郊区治理体系。做实基本管理单元目的在于补好上海郊区基层治理体系的短板，进一步提高基层公共管理的有效性、基本公共服务的可及性和基层民众参与的便利性，它是上海在探索特大型城市特点和规律的社会治理新路中总结提升的重要制度创新。及时跟踪并总结这一新探索，为新时代探索特大城市郊区空间治理的理论研究提供案例借鉴。 　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.01.005 　　一、基本管理单元的提出及概念 　　（一）基本管理单元的建设背景 　　做实基本管理单元，是上海市委2014年一号课题“创新社会治理加强基层建设”和二号课题“推进城乡一体化”两项课题研究成果在应用转化和具体落实中所推出的政策抓手。2015年上海市政府正式启动这一工作，在市民政局、市编办、市发改委、市财政局等部门的努力下，通过制定出台政策、调配专属资源、组织发动宣传等一系列工作推动，截至2016年底，全市首批67个基本管理单元的建设已进入全面验收阶段，第二批基本管理单元的申报工作也已基本完成。基本管理单元的设置，其目的在于补好上海郊区基层治理空间组织体系的短板，进一步提高基层公共管理的有效性、基本公共服务的可及性和基层民众参与的便利性，它是上海在探索特大型城市特点和规律的社会治理新路中总结提升的重要制度创新。它的理论意义则在于，构建规模适度、层级合理、条块协同的基层空间治理体系，是我国特大城市在应对特有的空间尺度大且分异强、要素容量高且流动快、市民需求多且要求高等治理挑战的必要制度。从目前基本管理单元建设推进的实践看，上海市民政局、上海市编办、上海市发改委、上海市财政局在2015年已出台《关于做实本市郊区基本管理单元的意见（试行）》（沪民区划〔2015〕19号，以下简称19号文），并已基本完成第一批基本管理单元的建设，开始启动第二批基本管理单元的申报。 　　（二）基本管理单元的概念界定 　　19号文对基本管理单元做出了概念界定和解释，即“基本管理单元是在本市郊区城市化区域集中连片、边界范围相对清晰、人口达到一定规模、管理服务相对自成系统的城市人口聚集区，是承载和配置城市基本公共服务、基层社会管理的非行政层级基本单元”。从这一概念表述中，可以知道：基本管理单元在空间区位上位于城市的郊区，在空间形态上是集中连片的城市化区域且边界相对清晰，在空间规模上需要的门槛条件是2平方公里和2万实有人口（19号文中对此有相应规定），在空间关系上则与镇域其他区域而言管理和服务相对自成系统，在空间的政区定位上则不属于正式的行政区划，而是承载和配置城市基本公共服务、基层社会管理的非行政层级基本单元。 　　从基本管理单元的管理和服务资源配置看，目前主要是解决“3+3+2”的标准力量配备问题。第一个“3”是指社?^服务相关的“社区事务受理中心”、“社区卫生服务中心”、“社区文化活动中心”，第二个“3”是指社区管理相关的“公安派出所（警务站）”、“城市管理所（网格中心）”、“市场监督管理所”，“2”则是指社区党委和社区委员会。考虑到各地实际，各基本管理单元也可以因地制宜、力所能及地设置社区中心、社区生活服务中心、养老服务中心等“X”项目。 　　二、基本管理单元建设的实践及问题 　　从目前首批67个基本管理单元建设看，基本管理单元工作推进的特点有： 　　（一）首批基本管理单元的特点分析 　　1.各项指标占到全市和所在区的15%左右和20%左右 　　首批拟定的全市67个基本管理单元，共涉及上海市的浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区和奉贤区8个区，占地1 099平方公里，包含常住人口339.4万人，户籍人口129.8万人，分别占到全市总面积和8个区总面积的17.3%和22.6%，占到全市常住总人口（2 415万人）和8个区常住总人口（1 653万人）的14.1%和20.5%，占到全市户籍总人口（1 434万人）和8个区户籍总人口（766.07万人）的9.1%和16.9%。从这一系列数据中可以看到，基本管理单元的建设对全市以及郊区的影响是不可忽视的。如果从基本管理单元的数量与建制镇数量的对比看，已达到平均3个建制镇就有2个基本管理单元，如果加上目前正在推进的第二批20余个基本管理单元的相关数据，这一影响更是非常重要（表1）。因此，作为一级非行政层级的管理单元，其对整体上海郊区基层空间治理的影响将是非常深刻和广泛的。 　　2.郊区各区县的基本管理单元分布不均衡 　　从目前8个区在基本管理单元数量、涉及人口和面积的比较看，各区之间的不均衡性还是