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省直管县改革绩效研究 　　摘 要：随着经济的逐步发展，“市管县”体制暴露出加剧市县矛盾、增加行政成本、影响行政效能、制约县域经济发展等问题。与“市管县”体制相比，“省直管县”体制改革在减少行政层级、降低行政成本、发展县域经济等方面具有重要作用。近年来，在国家政策的导向下，“省直管县”财政体制改革在我国逐步推广，已成为我国深化财税体制改革的重要内容。以广东省为例，在全面分析“省直管县”改革绩效的基础上，剖析改革存在的各种阻力，积极探索改革实现路径，从而构建符合国情的地方财政管理体制。 　　关键词：省直管县；绩效研究；实现路径 　　中图分类号：F224.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）11-0266-04 　　引言 　　自1987年广东省取消地区一级行政建制，实行“市管县”体制后，地市级在行政、财政等方面确立了领导地位，在促进城乡发展，密切城乡联系，做大做强中心城市，推动区域城市化中发挥了积极作用。但随着经济快速增长、改革步入新时期，“市管县”体制的弊端逐渐显现。表现在：地市管理权限集中，谋求自身发展而截留县级资源，优势资源大量集中；部分地级市的拉动和辐射作用不明显；行政层级过多，行政运行成本增大。广东省在2008年全国宏观经济竞争力综合排名第一，但在全国城乡区域统筹协调竞争力综合排名上仅居15位，可见县一级的发展已经严重制约了广东省整体发展（王丽娅，2010）。此前，浙江省、海南省率先进行省直管县财政体制改革，已经在经济发展和财力提升方面取得良好成效。因此，通过减少政府管理层次，压缩财政级次的制度创新来调动县级发展被认为是帮助县级财政脱困的有效手段（贾康、白景明，2002；傅光明，2006）。财政部于2005和2009年制定并发布了《关于切实缓解县乡财政困难的意见》、《关于推进省直管县财政改革的意见》，更鼓励了各省将省直管县改革从财政管理方式拓展至全面直管，从试点推向全国实行。关于改革的效果，许多学者均持肯定态度。如贾俊雪（2013）研究发现省直管县有助于增强县级财政自给能力，实现财政解困。毛捷（2012）则运用中国2000―2007年县级数据进行实证分析，得出省直管县促进了县级地区的经济增长和财力增长结论。 　　广义的省直管县既包括财政直管，也包括行政直管。而狭义的省直管县是指财政上的直管县。而根据放权内容的不同，又分为财政省直管县改革和向县下放经济社会管理权限改革（叶兵等，2014）。广东省早在2003年就开始“省直管县”的探索工作，并于2009年启动综合改革试点，截至到2013年，共有15个县（市）参与。这项地方政府治理结构的重要改变，能否对缓解广东省县乡财政困难和促进经济增长起到预期作用，需要采取实证分析的方法对进行探讨。本文以广东省数据为例，通过引入省直管县虚拟变量，分析该变量对财政解困和经济增长的影响。一方面，有利于深入认识“省直管县”体制改革的经济绩效，为下一步政策提供有用参考；另一方面，也对全国范围内推广的“省直管县”财政改革有着借鉴意义。 　　一、数据与方法 　　（一）数据描述 　　本文使用广东省71个县及县级市面板数据，数据来源于《广东统计年鉴》、《中国县（市）社会经济统计年鉴》，区间为2005―2013年。广东省最早于2004年提出将原属于地级市的经济管理权限下放到68个县（市），同年开始逐步推进省直管县财政改革。2009年赋予顺德地级市管理权限，即行政直管改革。2010年选择南雄市、紫金县、兴宁市、封开县展开财政试点工作，即财政直管县改革。2012年将龙川县、五华县、博罗县、阳春市、徐闻县、高州市、英德市、饶平县、普宁市、罗定市纳入试点范围，总计15个县（市）。因此，我们选取2005年为样本时间段起点。2013年是我们可获得数据的最晚年份，因此将2013年选为样本末点。在此期间，这些县（市）行政规划并无变更。最终使用的面板数据总计为639个。 　　（二）研究方法 　　省直管县改革在广东省是分地区逐步推进的，符合自然实验的特征（刘佳，2011），可利用类倍差法来检验政策效果。类倍差法与倍差法类似，均是检验政策效应的有效方法。才国伟、黄亮雄（2010）用这种方法研究了政府层级改革的影响及其经济绩效。本文采用类倍差法来检验省直管县对县域经济及财政收支的影响，对经济绩效的衡量主要采用人均GDP 增长率，对财政收支的影响主要从人均收支规模和财政自给率两方面来度量。财政自给率（self）是指县（市）财政收入占财政支出的比重。贾俊雪等（2011）曾主张利用该比值来描述财政困难程度。公式为：财政自给率=公共财政预算收入/公共财政预算支出。由于省直管县本质是为了解决县级政府财政困难，所以对财政自给率的影响直接体现了政策效应，但长远来说，促使财政平衡依赖于经济发展。所以检验