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中国农村公路有效供给不足的问题探讨 　　摘要：尽管中国农村公路供给主体在改革开放前后发生了变化，但中央政府和国家财政的缺位现象基本上没有改变。为促进我国农村公路建设，要合理界定各级政府对于农村公路的供给职责，创新农村公路建设的融资机制，改革农村公路的决策机制，从而有效满足农民的修路需求，推动经济发展和产业结构转型。 　　关键词：公共产品；制度变迁；农村公路供给 　　中图分类号：F323文献标识码：A文章编号：1003―0751(2008)03―0057―03 　　 　　从经济学角度看，农村公路具有较强的社会公益性，属于公共产品，大多需要公共部门（政府）介入并由财政提供资金来源。中国的农村公路供给同样存在国家财政以及各级政府支持。在传统计划经济体制下，中国农村公路的供给主体是县、乡、镇地方政府以及农民个体，采用了财政制度以外的筹资方式，这与当时的历史背景和国家优先发展重工业的经济发展战略有关。改革开放后，中国逐渐具备了将基础设施和公共服务重点转向农村的基本条件，由于各级政府对农村公路供给的财权、事权划分不清，农村公路供给相对滞后，成为当前制约农村经济发展的瓶颈之一。 　　 　　一、重工业优先发展时期的农村公路自给自足 　　 　　1949年新中国成立时，现代交通基础设施建设严重不足。全国铁路营业里程仅2.18万公里，公路8.07万公里，内河航道7.36万公里，通邮里程70.6万公里，航空邮路0??14万公里。中央政府在国民经济恢复时期确立了重工业优先发展战略，并为此做出一系列制度安排，实行“财政收支、物资调度、现金管理”三统一。其中，公路建设由中央、地方政府共同承担，中央政府负责国家干线公路的规划、投资与修建；各省、自治区以及直辖市人民政府负责本行政管辖区域内的公路规划、投资和建设。除了鼓励以铁路为主的交通设施向东北等重工业基地延伸之外，农村公路建设并未纳入国家发展战略（Demurger，2001）。1953―1957年，中央政府的公路投资约6.05亿元，主要投向国家重点发展的工业基地，新建改建干线公路约15.28万公里；同期，各省区政府公路投资约5亿元。1958年起，除了国防公路仍由中央政府专款建设外，公路建设不再纳入国家发展计划，全部下放由省、自治区政府负责，而农村公路建设则由农村各级集体经济组织(公社、大队、生产队)自筹资金、自行组织劳动力进行修建和养护，即所谓的“民工建勤”制度。 　　这一时期的农村公路供给主体是人民公社和农户个体，筹资方式以“民工建勤、民办公助”为主。据估算，1949至1978年间，全国农村公路的每年民工建勤折算投入约为40亿元，约占农村公路建设总投资的30%左右（郭小碚、罗仁坚，1998）。 　　 　　二、财政包干后的农村公路快速发展 　　 　　1978年，中国的改革开放首先从农村起步，为了增加农民收入，国家也相应加大了财政支农力度。1980年，我国开始实行“划分收支、分级包干”的财政体制，调整了中央和地方的财政分配格局。1984年起设立乡、镇一级财政，1985和1988年又分别实行了“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制和“包干财政”的办法。“包干财政”的办法实施之后，有力地刺激了地方政府增收创收的积极性，不少财政实力雄厚的省份加大了农村公路投资力度，希望通过交通条件的改善带动农村经济发展。如广东省率先引入外资修建了全国第一条收费公路，通过“以贷修路、以路还贷”的筹资方式推动了全省农村公路建设，加快了广东特别是珠江三角洲地区的城镇化、工业化发展速度。交通部也对广东省的公路融资机制创新予以肯定，在1994年7月发布的《关于转让公路经营权问题的通知》规定，“为了筹集公路建设资金，加快公路建设发展速度，国家允许外商或国内非交通管理部门独资、合资建设和经营公路，对已建成的收费公路允许有偿将经营权转让给外商或国内非交通管理部门”。但在此阶段，农村公路供给主要依靠地方政府的财政投入，民工建勤制度也依然发挥着重要作用。 　　 　　三、分税制改革后的农村公路供给停滞 　　 　　20世纪90年代之后，财政包干制度的弊端日渐显现，中央政府和地方政府之间的财权、事权配置错位。中央政府的财政收入日益下降，无力在全国范围内提供农村公共产品，而地方财政收入则主要集中在省、市一级政府，财政收入最少的县、乡政府却承担了大部分的农村公共产品供给职能。中国约有70％以上的公共支出由地方政府承担，其中55％以上由县、乡及以下政府承担。1994年，我国进行了分税制改革，开始构建公共财政制度框架，但财政支农范围仍集中在农田水利建设，只有中西部地区的农村公路建设由于“西部大开发战略”的实施而有所加强。1994年财税体制改革之后，地方政府财力大幅下降，财政缺口的出现引发了地方政府的乱收费、乱摊派、乱集资行