中国老年服务政策演进历史与完善路径.docVIP

中国老年服务政策的演进历史与完善路径 　　 * 本文系国家社会科学基金青年项目“政府购买居家养老服务参与主体的行动逻辑研究”（项目编号：09CSH035）的阶段性成果。 　　 　　 　　 摘要：自2000年以来，中国各级政府出台了一系列有关老年服务的政策，这些政策为推动老年服务事业的发展，维护家庭稳定和代际和谐，实现社会发展成果的共享起到了重要作用。但我们也应看到，中国的老年服务政策在涉及服务利益相关者的责任划分、服务资源的分配、服务的运行机制等方面还存在诸多问题。为此，需要各级政府增加财政投入，重视资源分配中的公平与效率，转变服务方式，加强政府与民间组织的合作，并将利益相关者的权责利纳入法治化的轨道，从而保障老年服务业的可持续发展。 　　 关键词：老年服务政策；历史；经验；启示 　　 中图分类号：C913.6 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０11）08－０140－０5 　　 　　在人口老龄化的时代，如何满足不断增长的老年服务需求，是继养老保障、医疗保障之后，世界各国在养老领域中面临的又一个难点问题。这一问题也必将成为各级政府工作的重要内容和学术界的重大课题。为了破解这一难题，德国、日本和美国都已建立起老年护理保险制度。在中国，中央政府已于2000年确立了发展老年服务事业的战略构想：“建立以家庭养老为基础、社区养老服务为依托、社会养老为补充的养老机制”。自此，各级政府对老年服务事业的重视程度明显提高，老年服务政策出台的频率明显加快，财政支持老年服务事业的力度明显增强，这些都为完善老年服务政策体系和推动老年服务事业的发展作出了积极贡献。但我们也应看到，还存在诸多制约老年服务事业进一步发展的政策问题，对于这些问题，学术界并未给以应有的重视和深入的分析，表现为有关老年服务政策的理论研究滞后于实践的发展与需要，理论对老年服务政策实践的指导作用还不明显。有鉴于此，围绕老年服务政策的核心议题，考察中国老年服务政策的历史演进过程，总结业已积累的经验和共识，发现存在的问题与不足，辨清老年服务政策发展的方向，可以为进一步完善老年服务政策体系和推进老年服务事业的发展提供一定的理论支持。 　　一、中国老年服务政策的历史演进 　　中国老年服务政策在60多年的发展历程中主要经历了以下三个阶段： 　　第一阶段，20世纪50年代至70年代，这一阶段中国的老年服务政策以倡导非正式照顾为主，辅之以低水平的救助和粗放式的机构养老服务为主要特征。这一特征与当时的中国百废待兴、物资匮乏、老年服务业正待起步有着密切的联系。50年代初期，民政部门对城市中无家可归、无依无靠、无生活来源的孤寡老人给予救济性安置。如1949―1955年政府收养了10万孤寡老人，1956年安置孤寡老人达5.3万多人。① 与此同时，政府通过宪法、民法、婚姻法和继承法等法规，明确规定了子女照料老人的责任和义务。除此之外，国营和集体企事业单位的工会组织定期慰问退休职工、发放救济金、安排人照顾无助的老人②。在这一阶段，虽然中国的老年服务政策还处于孕育阶段，但公费医疗和劳保医疗支出的不断增加还是给国家财政支出带来了沉重的压力。与此同时，国营和集体企事业单位的“单位福利”也制约了企事业单位的发展。如何减轻政府的财政压力并帮助企事业单位摆脱单位办福利的包袱，就成为中国福利体制改革的目标之一。 　　第二阶段，20世纪80年代至90年代，中国老年服务政策以突显市场力量和强化家庭责任为主要特征。这一特征的形成与国内外的福利体制改革浪潮有着内在的联系。在国际上，西方发达国家试图通过福利的民营化或公私合营等改革破解“福利病”难题，而在中国，政府和企业也尝试从“包办福利”和“单位福利”的包袱中解脱出来。由此，福利领域开始了市场化进程，“社会福利社会办”的口号应运而生。在老年福利服务领域，社会兴办就意味着动员民间养老组织与民间资本为老年人提供养老服务。但由于老年服务业本身是一个微利或无利行业，加上政府的优惠政策一时难以落实，民间资本参与的积极性并不是很高。所以，社区在社会福利社会化中便被推向了前台。由于政府并没有为社区老年服务安排专项财政经费予以保障，而社区的资金、人力又极其有限，这使得社区最终采取了“以服务养服务”的运作模式。这一模式一方面推动了城市家政服务和便民利民服务市场的发展，满足了少数老年人部分养老服务需求，另一方面也推动了邻里互助和社区福利服务的发展。如当时的社区组织曾动员社区内的单位、志愿人员为老年人服务，如“包户服务”③。相关研究表明，在这个体系下，1988年全国一共有54000名包户组成员照顾着88000位老年人。④ 当然，此项服务主要面向城市中部分孤寡老人，一般老年人所能享受的社区福利服务仍极其有限。上海市1998年底的一项调查显示，在日常生活上，只有0.6