中国刑事政策实施问题与对策.docVIP

中国刑事政策实施的问题与对策 　　摘要：刑事政策制定与实施是两个密切关联的功能领域，政策制定的结束就是政策实施的开端，政策实施则是决定政策成败的关键因素，其制度地位不可替代。当下中国刑事政策的实施存在着严重政治化、扭曲化和混乱化现象，不仅降低了政策实施绩效，偏离了刑事政策目标，而且带来了刑事政策实施的认同危机。而要重构中国刑事政策的实施模式，正确处理政策实施中的利益关系、重视政策实施的社会资本培育和以绩效评估引领刑事政策实施则必不可少。 　　关键词：刑事政策；社会资本；绩效评估；宽严相济；政策实施 　　中图分类号：DF613　文献标志码：A　文章编号：1008－5831(2011)04－0122－08 　　 　　政策实施问题应是刑事政策学中非常重要的研究领域，刑事政策实施即是政策的制定者通过政策目标与实施纲领的设定，希望它付诸实施并取得应有的效果。它通常被解释成为刑事政策中的关键阶段。之所以说是关键，这是因为刑事政策中犯罪控制与人权保障目的之实现，不仅在于刑事政策本身，更依仗于刑事政策的实施。可现实情况又是，刑事政策制定者的意图与雄心、理想与目标，常常因为实施者的立场与利益、策略与技术而无法实现，或无法真正实现，由此带来刑事政策的民众认同危机。也正因为如此，政策实施研究愈来愈让国外刑事政策学者们感兴趣，也已明显成为刑事政策学中的一种强势话语。但在当下之中国，这一视域的概念框架与分析方法仍还处于“灯下黑的冷清状态”。有鉴于此，笔者首先尝试从理论上解释刑事政策实施的内涵，然后以此为凭借检视目前中国刑事政策实施中的问题及其成因，并提出改进的对策建议。 　　 　　一、对刑事政策实施概念的基本理解 　　 　　美国学者J?Pressman和A?Wfldavsky在1973年出版的《Implementation：How Great Expectations in Washington are Dashedin Oakland》一书中首次提到政策实施问题，Daniel A Mazmanlan和Paul A Sabatier等开拓性地建构了政策实施的分析框架，即影响政策实施的因素、政策实施的过程以及良好的政策实施的前提条件。之后的30多年来，经过Susan Barrett、Colin Fudg、D?A?Mazmanian、Richard F?Elmore、Benny?Hjern、David?O?Poete、Paul A Sabatie等学者的努力，政策实施问题解释力愈来愈强，并迅速发展成为公共政策学中的一个新兴研究领域，研究成果也呈现出了“爆炸式”的增加。学者们之所以超越传统政策制定的视域，转而更加重视政策实施或过程问题的研究，主要是因为他们在现实中观察到了太多的政策失败案例。而政策之所以失败往往不在于政策本身不好，而在于国家没有足够的能力去保障政策很好地实施。 　　公共政策学重视政策实施问题的研究，对当前的刑事政策学具有极大的启示意义。从学科比较的角度看，刑事政策在一国社会发展中所具有的特殊功能，远远大于一般的公共政策。然而，学术界对刑事政策的理论研究水平却远远落后于公共政策学，刑事政策实施一直被视为是国家的专利，并未受到应有重视。详言之，一些名为“刑事政策学”的著述，基本上局限于对既定刑事政策的解释与批判，其要旨在于揭示什么样的刑事政策才是好政策，好的刑事政策是如何制定出来的，不仅缺乏对政策实施之内在机理的规律性掌握，而且从认识上轻视刑事政策过程的研究，因而也就不能为中国当前宽严相济刑事政策的顺利实施提供合理的理论支撑，这不能不说是中国当下贯彻宽严相济刑事政策中面临诸多梗阻现象以及地方司法机关刑事政策实践失误频繁的重要因由。因此，对于目前中国刑事政策学的研究及其未来发展来说，刑事政策实施问题研究还是一个“丢失的环节”。笔者之研究，即为重拾这一环节的努力。 　　从公共政策学的研究得到的启示是：刑事政策成功与否的关键不但在于刑事政策本身，其所依赖成立的理论是否具有解释力，而且依仗于刑事政策实施是否具有妥当性，刑事政策实施是否偏离政策目的。从刑事政策过程看，国家一旦界定当前和未来一段时期的犯罪治理或控制问题、确立刑事政策目标并进行刑事政策蓝本的规划之后，就可以经过法定的程序制定出某种刑事政策，并赋予该项刑事政策以权威性。但国家制定刑事政策并非就此完成任务，在“政策制定容易，政策实施极难”的现实下，刑事政策实施恰恰是刑事政策另一阶段的开始，而且是一个极为关键的阶段，正如美国政策科学家艾利森所指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10％，而其余的90％取决于有效的执行。”虽然艾氏的量化比较有很大的主观成分，但这种比例上巨大差距分配也让我们看到了刑事政策实施的积极意义。如果说公共政策学家的论证尚不及格的话，那么美国总