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中国城市治理的模式转型杭州和深圳的启示 　　摘要：杭州和深圳作为中国城市治理转型探索的先行城市，其探索历程揭示出了三个转型趋势，即：城市规划从技术决策走向公共决策；城市建设从经营城市回归营造良好的人居和营商环境；城市管理从技术革新走向制度创新。这些转型体现了中国的城市发展开始从利益一体型模式逐步向利益协调型模式的转变，从高度依赖行政手段的全能型模式向有序结合市场机制与社会自治的治理型模式的转变。 　　关键词：城市治理；模式转型；利益协调型模式；治理型模式 　　中图分类号：C912.81　文献标识码：A　文章编号：1673-9841(2011)02-0092-04 　　 　　改革开放以来，随着城市化的快速推进、市场化的全面展开和区域竞争的日趋激烈，以“全能、集权”为特征的传统城市管治模式变得越来越难以适应经济社会发展的要求。这一方面表现在面对不断涌现的城市问题和城市公共品需求，政府表现得越来越力不从心，财政危机和效率危机对借助于市场力量、社会力量来进行城市建设提出了迫切需要；另一方面，随着市场组织和公民组织的逐步壮大，传统模式已经很难满足它们利益表达和公共参与的需求，导致街头行动和幕后交易等非正式渠道滋生蔓延，信任危机和合法性危机的化解要求城市公共决策体制要为各种利益相关者提供更广阔的表达和协调的制度空间。在经济全球化和区域竞争白热化的背景下，资本、人才的快速流动则改变了市场主体和社会主体相对于城市政府的谈判地位，城市政府的权威空间被挤压，更进一步加剧了传统模式的管治危机。因此，如何协调不同利益集团和个人之间的关系，特别是它们与政府间关系，已经成为影响我国城市发展走向及改革成败的关键。 　　中国的城市发展在地域分布上与经济发展呈现出相似的特征，东西部发展很不均衡，东部地区总体上处于先行先试的领先地位，东部城市对西部城市具有明显的示范和带动作用。综合比较东部沿海发达城市的情况，杭州、深圳等城市属于其中的佼佼者。综合2006年世界银行发布的专题研究报告《政府治理、投资环境与和谐社会：中国120个城市竞争力的提高》以及2010年中国社科院发布的《2010年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》的研究成果，本文选取杭州、深圳两座先驱城市进行剖析，以求揭示出中国城市治理模式转型的趋势与规律，为其他城市的探索提供启示和借鉴。 　　 　　一、杭州和深圳：中国城市治理模式转型的先行者 　　 　　(一)杭州：经营城市与战略管理型样本 　　“上有天堂，下有苏杭”，杭州是一座历史文化名城。最新一轮的杭州城市建设一般认为是从2001年开始的。2001年3月12日，经国务院批准，萧山、余杭撤市建区，杭州市面积从683平方公里扩大到3068平方公里，面积扩大了近四倍，成为长江三角洲仅次于上海的第二大区域城市。面积的扩大给杭州市带来了巨大的城市建设资源，同时也提升了杭州的城市首位度和影响力。 　　在城市规划战略定位上，杭州分别从国际、全国、区域以及浙江省域进行定位，确定为“国际风景旅游城市、国家历史文化名城、长江三角洲的重要中心城市、浙江省的政治经济文化中心”。2001年，杭州市政府将城市发展的目标浓缩成“打造国际休闲大都市”。2007年1月8日，杭州市重新定义城市品牌为“生活品质之城”。在空间结构规划上，杭州确立了“一主三副、双心双轴、六大组团、六条生态带”的空间结构模式。从产业布局上，杭州致力于发展动漫、会展、电子商务等新兴文化产业和创意产业。 　　在城市建设运行机制方面，杭州是“经营城市”的典型样本。“其早期操作模式为政府推出一个概念，然后整理出一块土地拍卖，卖地所得再用于搞当地的建设。该区块经过建设后升值，带动周边地价上涨，政府又可以通过卖地获得更多的财政收入，由此形成‘良性循环’。但这种依靠卖地生财的‘经营城市’模式存在巨大的金融风险和政策风险。”或许正是基于这些挑战，杭州主动改变了“经营城市”的策略，从强调“住在杭州”转变为强调“创业杭州”，从主要是经营土地等公共性偏低的有形资产逐渐向经营城市品牌、营造优质人居和营商环境等公共性较强的无形资产转变。 　　在城市管理上，杭州于2001年在全国率先建立城市管理行政执法局，建立了“两级政府、三级管理、四级服务”的管理体制，形成了“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的管理机制。 　　 　　(二)深圳：制度创新与协同治理型样本 　　与杭州不同，深圳是一个典型的新兴城市。1980年，经济特区的设立直接改变了深圳的发展命运。深圳在改革开放中的先发地位，使深圳获得惊人的发展。然而，深圳过去的快速发展是建立在以土地换效益、空间迅猛拓展基础上的。这种发展模式，让深圳很快就面临城市发展无地可用的窘境。 　　在城市规划战略定位上，深圳基于其特殊的历史和发展现状，提出了未来2