中国城市流动人口管理困境与探索.doc

中国城市流动人口管理的困境与探索 　　【内容摘要】 流动人口管理问题是中国亟待解决的社会性难题。北京等大城市的管理实践表明，以往通过行业、职业和个人特征限制进行流动人口“规模控制”的就业管理模式不仅不符合社会发展的要求，在流动人口强烈的就业意愿面前也收效甚微。现行以“出租屋管理”为重点的居住管理模式其对象存在局限性，效果也令人怀疑。本文认为通过户籍管理措施很难实现流动人口规模调控的目标，而不彻底的户籍制度改革同样不能有效解决这一问题。?? 　　关键词： 城市管理；流动人口；户籍制度改革?? 　　【作者简介】 宋健，中国人民大学人口与发展研究中心副教授；何蕾，中国人民大学社会与人口学院人口学硕士研究生。北京：100872?? 　　?? 　　1 问题的提出?? 　　 　　基于现行户籍制度框架的中国城市人口管理正在面临前所未有的挑战。挑战者是以农村剩余劳动力为主力、主要集中在城市建筑、制造和服务行业从事低收入体力劳动（原新，2007；王春光，2006；叶健夫等，2003）、工作地点和居住地点频繁变动的、规模不断膨胀的流动人口。城市地方政府在流动人口管理上面临两难困境：一方面“农民工”进城是发展城乡经济、解决农村剩余劳动力就业问题、加速农村发展的主要途径之一，因而，接收地政府有责任、有义务尊重这些流动人口的选择，为他们提供居住和就业的良好环境和周到服务，保护其合法权益；另一方面，城市的发展空间以及相应的就业、医疗、教育、交通、购物等基础设施的配备要求城市规模不能无限制扩张，对于人口规模的合理调控又是城市健康发展的题中应有之义。?? 　　如何有效进行城市流动人口管理？面对这一难题，政府部门一直在实践中探索，学者们也积极出谋划策，目前采用的主要方式或者提出的主要政策建议包括“管理与服务并重”、“综合管理”、“一站式服务”、“社区化管理”、“IC卡管理”等（王祥进，2006；赵过渡等，2003；王世福等，2002；李程伟，2001；黄晨熹，1999）。也有学者（李玲等，2001）认为加强出租屋管理，以及加强户籍地与常住地的信息沟通是流动人口管理的关键。众说纷纭中分歧也时有发生。如同样基于流动人口居留时间的研究，王广州等（2000）为“防止北京市流动人口的恶性膨胀和无序流动”，提出“建立起一套有利于城市发展的人口筛选机制”的对策建议；任远（2006）则主张上海通过“渐进式的方法实现流动人口城乡身份的转移”。 　　中国特色的“流动人口”与中国的户籍制度密切相关。尽管与户籍制度有关的研究多着眼于流动人口问题，较少涉及城市流动人口管理问题，但对于户籍制度改革的作用同样存在分歧。有意见认为户籍制度是中国城乡流动的最主要障碍（林睿等，2006；李强，2003；杨凤禄，2002），是阻碍“农民工”向上流动的最大障碍（李强，2002），是农村流动劳动力就业歧视的根源（赵宇等，2006；张智勇，2005），户籍制度改革势在必行；也有学者认为想要通过户籍制度改革来解决我国流动人口问题是很困难的（肖文韬，2004；昝剑森，2004；侯东民，2003）。?? 　　北京市是目前中国流动人口最为集中的“三大中心”（王金营，2006）之一，所面临的流动人口管理问题更为艰巨。2007年年末北京市的流动人口达到4197万人，占常住人口的比重为257%（国家统计局，2007），比2005年1%人口抽样调查时的3573万（北京市统计局，2005）有大幅增长。本文以北京市的流动人口管理实践为基础，尝试剖析中国城市流动人口管理面临的困境，着重揭示城市流动人口管理的主要手段――就业管理和居住管理是否发挥了有效的作用，并讨论户籍制度改革能否成为解决城市流动人口管理问题的最后途径。除非特别注明，本文的数据来源于北京市2000年人口普查1%抽样数据。为了与北京市流动人口管理的目标人群保持一致，本文研究对象中的“流动人口”特指跨省流动人口。?? 　　 　　2 就业管理正中根源却不合时宜?? 　　 　　就业管理或“以业管人”曾经是北京市流动人口管理的主要方式。北京市1989年颁布的《外地人员务工管理办法》1989年12月6日颁布，1995年7月15日废止。限制流动人口行业和工种的选择必须以“本市城乡社会劳动力不能满足用工需要”为原则，以便“严格控制本市流动人口数量”。1995年至2005年间北京市流动人口管理的指导性文件《北京市外地来京务工经商人员管理条例》1995年4月14日颁布，1997年6月4日修正，2005年3月25日废止。指出“本市对务工经商人员实行规模控制，严格管理，加强服务，依法保护的方针”，“公安、劳动、工商行政管理、房地产管理、税务、计划生育、城建、规划等机关应当按照各自的职责，分工负责，相互配合，加强对务工经商人员的管理工作”。在此基础上，北京