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中国特色海绵城市的政策沿革与地方实践 　　导读：因气候变化和生态环境承载力造成的城市灾害，正深刻挑战城市的韧性，城市内涝和雨洪管理同样成为我国城市面临的重大安全隐患。为应对包括气候变化在内的城市挑战，国际上提出以弹性城市为核心展开研究以及区域性的规划设施建设，我国于同期提出了建设具有中国特色的海绵城市的思路。研究分析我国城市面临的内涝问题，解析其出现的原因，调研国家政策发展脉络及地方城市的先行实践，将有助于为我国弹性城市建设积累经验和教训，以提高我国城镇化进程中的城市建设能力，实现以人为本的城市发展红线。 　　关键词：弹性城市；海绵城市；城市内涝；生态服务 　　引言 　　近年来，气候变化和生态环境污染等的灾害对世界城市的抵抗能力造成严重冲击。2014年1月，德国慕尼黑保险发布的《2013年自然灾害总结报告》指出，2013年全球共发生了880多起自然灾害，共造成2万多人死亡，全球全年的经济损失总计达1250亿美元。以城市洪水为例，瑞士保险对全球616个中心城市内17亿市民面临的自然灾害风险进行对比，发现水灾威胁的人数超过其他灾害风险，而亚洲城市所处的水灾风险最大。[1]2010年7月以来，巴基斯坦西北部遭遇上世纪80年代以来最严重的洪灾，大约2000人丧生，1100万人无家可归。2011年9月的洪灾导致巴基斯坦最大城市卡拉奇陷入瘫痪。2013年6月12日至27日，印度北部连降暴雨，导致洪水泛滥、山体滑坡，数百个村庄受灾，共造成约5000人死亡，直接经济损失达11亿美元。新中国成立以前，我国城市就发生过严重内涝。1931年7月，武汉三镇连续降雨十多天。同年8月15日，武昌大堤溃决，全城陷入水中，直接受灾难民约50万，20万人无家可归，淹死饿死数以万计（图1）。2012年7月21日北京及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害，房屋倒塌10 660间，160.2万人受灾，79人因灾死亡，经济损失达116.4亿元。2013年7月，陕西延安连续出现5次区域性大暴雨，延安市区域平均降水量高达397.6毫米，是常年同期平均降水量的5倍，为1961年以来同期最多。持续暴雨诱发滑坡、泥石流等地质灾害，造成延安42人死亡，直接经济损失达120多亿元。[2] 　　为应对城市水灾，在2011年两会期间，全国人大代表湖南省常德市环卫处宣教中心刘波提交《关于建设海绵体城市，提升城市生态还原能力》的提案，提出像建筑屋顶一样，将城市停车场和道路两旁改装成下凹式绿地，并把绿化带路面改造为坡度形的，以利于水流入绿化带旁设置的缺口中。相关专家还提出，要建立雨水收集和利用系统，开发、改造城市社区建筑物、道路、绿化带、停车场、广场、公园等公共设施的蓄留雨水的生态功能，尽可能恢复城市原有河道、水塘、沟渠，减弱城市热岛效应，提高雨水渗透率。2014年4月，习近平在关于保障水安全的重要讲话中指出，要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局；尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源资源；解决城市缺水问题，必须顺应自然，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。 　　一、我国城市面临的内涝形势、危害与原因解析 　　近年来，我国北京、深圳、武汉、杭州、南昌等多个城市频繁出现城市内涝、炎热、地下水枯竭、水环境污染、雾霾污染等问题，对城镇居民生活造成了极恶劣的影响。受灾城市的数量、规模、经济损失程度和人员死伤均呈显著上升的态势。 　　（一）城市内涝的总体形势与危害 　　城市内涝基本覆盖所有31个省份，全国城乡年均受灾人口在1亿人左右。以我国城镇化率进行初步估算，城市受灾人口在5000万以上。2010年死亡人口为1949年以来最高，达到3222人。2009年以来，年均死亡人口在500人以上（参见表1）。 　　城市内涝经济损失严重，2010年全国达到3745亿元，自2010年开始，损失规模均在千亿以上，13个省份经济损失过百亿，其中四川接近300亿元。2013年，广东省各种气象灾害造成全省174人死亡，直接经济损失约489.4亿元（占当年GDP的0.787%），高于同期全国水平57.7%（全国平均0.499%）。2000～2010年和2011～2013年，全国洪涝累计直接经济损失分别为10 800.99亿元[4]和7122亿元（参见表1）。经估算，2013年，7个省（区）份洪涝直接经济损失超过当地GDP的1%，包括海南（2.05%）、江西（1.66%）、广西（1.38%）、吉林（1.30%）、甘肃（1.17%）、四川（1.12%）和湖南（1.08%），而安徽接近1%（0.91%）。 　　北京、延安、上海、深圳、武汉、杭州、武汉和广州等城市均遭受了严重的城市内涝和排水危机（参见表2），集中在汛期短时间内出现大暴雨，持续时间长、降雨量大，内涝