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中国乡村治理结构的研究综述 　　【摘 要】 为了加强农村地区的经济、社会管理，我国把乡镇政府作为农村地区政府结构的基础，在乡镇以下的村设立党支部委员会和村民委员会进行自治管理。然而，随着农村社会和经济的发展，这种治理结构暴露出诸多问题，甚至阻碍了农村社会经济的继续向前发展。面对这种情况，许多学者提出了解决问题的办法，概括起来主要有“激进派”、“改良派”和“保守派”三种治理模式。?? 　　【关键词】 乡村治理结构；“乡政村治”；“乡镇自治”；“乡派村治”?オ? 　　 　　改革开放以来，中国农村的经济进入了快速发展时期。随着经济的发展，中国农村的治理结构也在适时地做出调整。特别是农业税的取消和建设社会主义新农村目标的提出，对乡村治理机制提出了新的要求。如何通过治道变革和创新，实现乡村良好治理状态，促进新农村建设，成为重要而紧迫的课题。国内外的许多学者都把我国的乡村治理结构纳入了自己的视野，并取得了丰硕的研究成果。综观现阶段的相关研究，对乡村治理结构的关注主要集中在以下几个方面：?? 　　 　　一、乡村治理结构的含义?? 　　 　　按照全球治理委员会的《我们的全球伙伴关系》的解释，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。” 王晶晶等认为，乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威实现对乡村社会调控和治理的动态过程。吴毅、贺雪峰认为，乡村治理的涵义包含着国家权力和农村社区公共权力在乡村地域中的配置、运作、互动及其变化。赵树凯认为，在乡村治理体系中，多种主体相互依存，通过“参与”、“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突，实现一种良好和谐的秩序。学术界关于乡村治理的定义存在着不一致性，这主要体现在对治理主体的界定上：一部分学者强调其“权威性”，认为是由政府及其他社会公共权威来完成治理过程；另一部分学者则强调其“多元性”，认为政府或者其他社会公共权威只是治理主体一个比较重要的组成部分，他们只有与其他社会力量协同才能达到乡村治理的目的。?? 　　 　　二、我国现行的乡村治理结构及其现状?? 　　 　　人民公社体制废除后，国家对乡村的治理结构一直沿用“乡政村治”，即在县以下的乡镇一级恢复建立乡镇政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下，实行村民自治，群众自己处理和管理关系到群众利益的基层社会事物。这一治理结构存在二十多年，发挥了一定作用，但随着乡村社会的转型，其内在困境与矛盾显现：?? 　　1、各种关系不畅和村落权力的冲突?? 　　在周水仙看来首先是县乡关系不畅。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能，而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能，则建立起自己的垂直控制系统，在乡镇设置了不少派出机构，肢解了乡镇政府的职能，造成了县乡之间的矛盾和摩擦。其次是乡镇与村的关系不畅。再次是村“两委”的关系不畅。最后是乡村民间组织参与狭小。根据吴业苗的分析，村落中各种权力之间的冲突也时有发生。主要是体制性权利和内生性权利的冲突，以及正式权利与非正式权力。前者主要指村党支部与村委会的冲突，后者主要指村“两委”与农村非治理精英、宗族势力、黑恶势力等的冲突。?? 　　2、乡镇地方财政困难?? 　　根据周明生的研究，“全国现在38290个乡镇中，大约2/3的乡镇财政债务负担沉重，平均每个乡镇财政负债400万元左右。有的乡镇债务负担已经相当本年财政收入的70%左右。”［1］乡镇政府供养人员的膨胀，使得财政问题进一步突出。从全国来看，“80%左右的乡镇难以足额发放工资”［2］。特别是在农业税取消后，很多的乡镇都陷入了财政危机，基本上靠政府的财政转移支付度日。就财政困难这一点来说，很多学者都提到。?? 　　3、乡镇政权的目标替代和功能异化?? 　　由于生存困境和体制性缺陷的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公众目标工作演变成为自己工作［3］。这种目标替代使得乡镇政府一步步强化对农民的汲取，成为乡村冲突的制造者。财政困境导致乡镇政权的这种“自利”行为，使乡镇政权性质发生了异化：“寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。”［4］?? 　　4、自治化程度低下?? 　　首先村“两委”自治化程度不高，主要表现在乡镇等上级政府对村级组织的突破权限的指导。赵树凯的研究认为：“乡镇对于村级组织的几乎所有方面都直接监控。”包括：“乡镇在试图决定村主要干部去留的同时，还非常完整地拥有村干部工资报酬的决定权。” “乡镇通过‘村财乡管’直接掌握了村级财务运作。”“乡镇普遍建立了干部包村制度和管片体制，村级组织呈现明显的行政化趋势。”［5］潘嘉