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中亚公共行政管理的经济作用分权与混合政体 　　【内容提要】本文旨在研究中亚公共行政管理组织导致该地区经济发展结果的方式，探讨了中亚地区公共行政管理中主要的劣质要素，尤其关注政体与公共行政管理之间的联系。本文同时概述了中亚国家作为行政管理改革内容的分权和权力下放，论及了正式的分权和非正式的各级政府间的权力分配。 　　【关键词】中亚 分权 　　【中图分类号】 D73/77.36.3 【文章标识】 A 【文章编号】1009-721X(2008)06-0075-(13) 　　 　　一、导言 　　 　　第一波经济改革主要集中于市场框架的确立，包括私有化和自由化，而目前的争论是以“第二次转型”改革为中心，包括各个层面的组织治理：企业（公司治理）、市场（竞争政策）和国家机构（公共行政管理），其目的是为了市场的运行。但是，这个领域的改革产生了更多的问题，甚至比基本的市场体制的建立产生的问题更多。本文集中于考察中亚国家的公共行政管理的品质，专门考察四个前苏联共和国：哈萨克斯坦、吉尔吉斯共和国、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦。这四国中的大多数至少进行了一定程度的第一波改革（尽管乌兹别克斯坦和在一定程度上塔吉克斯坦在这方面都严重不足），而且都面临着有效率的公共行政管理的建立问题。此外，这四个国家在政体方面也大致相似。该地区的另外一个国家――土库曼斯坦存有本质上的不同，既没有进行基本的市场改革，也缺乏威权主义的政治制度，因此本文只是略加提及。 　　本文将从概览对公共行政管理产生影响的主要经济指标入手，特别重视公共行政管理与政体之间的关系。大多数中亚国家公共行政管理的混合政体消极作用方面，提供了很好的范例。最后，本文用很大篇幅探讨分权问题。转型研究中常常受到忽视的一个问题，就是如何正确确定研究的目标：因为只是在国家层面考虑政治决策和经济改革的研究存有明显的缺陷。国际经济政治关系(注：Ананьин О. И. Структура экономико-теоретического здания. Методологический анализ. М.: Наука. 2005..СС.129-131.)(Ananyin, 2005: 129-131)和亚国家的行政和市场结构都发生了变革。转型国家成功的公共行政管理改革的要素之一，就是分权和将权力下放给自治机构(self-governance institutions)。但是，法律上的分权只是冰山的一角，更重要的在于建立政府和地区精英阶层的非正式关系。正是分权的非正式特性和政治制度的特点，导致公共行政管理的发展（以及包括经济制度）问题丛生。 　　 　　二、中亚公共行政管理的品质 　　 　　该地区国家的公共行政管理以品质低劣而著称。中亚的法治情况相当糟糕，这些国家的官僚机构不仅不能为财产权提供保护，而且其本身就是私有企业的主要干扰来源之一。世界银行《2008年营商环境报告》(Doing Business 2008)调查的结果表明：中亚的行政壁垒根深蒂固。(注：这项调查的优点是注重客观衡量指标，而非主观衡量指标，在世界银行的治理指数中占据重要位置。)图１显示的有关国家情况，展示了国家行政管理（特别是过分繁琐的证照制度）、国际贸易方面的障碍和大多数国家过滥和专制的税收规制，这似乎构成了中亚国家营商环境的主要障碍。虽然这份报告没有将土库曼斯坦包括在内，但这个国家缺乏基本人权的状况表明该国肯定缺乏法治(注：BenYishay, A., and R. Betancourt: Civil Liberties, the Unbundling of Institutions and Economic Growth. Mimeo.2008.)。而且，尽管政府在公共行政管理方面已经进行的一些改革，这一点将在下文中阐述，但商界仍然发现政府在消除行政障碍方面无所作为(注：Suhir, E., and Z. Kovach: Administrative Barriers to Entrepreneurship in Central Asia. Mimeo,2003.)。 　　 　　图1中亚营商环境 　　资料来源：World Bank Doing Business 2008; 图中的数字指营商环境（178个国家）评价指数。指数越低，其营商环境越佳。 　　 　　从保护国的角度来看，中亚地区经济的一大问题是严重的腐败现象。腐败是所有中亚国家的流行病，蔓延到经济活动的所有领域。目前，腐败似乎已经成为政府官僚集团的常规现象(注：Osipian, A.: Corrupt Organizational Hierarchies in the Former Soviet Bloc. MPRA Paper. 2007.No.